透明國際進入中國

胡佳恒

全球最大反腐NGO透明國際（Transparency International）在中國大陸遲遲未獲準“落地”的局面，終將在2009年被打破。身在德國柏林總部的透明國際亞太部高級主任廖燃，在接受《鳳凰周刊》采訪時透露，透明國際在大陸設立分會一事現已大致敲定，2009年上半年即可望組建。分會成員主體以其在大陸的聯絡處

清華大學廉政與治理研究中心為核心，初定的人員有35人。

過去7年，透明國際一直透過這所大陸首家擁有高校背景的反腐研究機構，與北京方面溝通合作。據稱，原中央政治局常委、中紀委書記吳官正在任時，即表態對透明國際一定要保持接觸。

透明國際主席Huguette Labell（中）

“中國政府對于反腐工作和透明國際的心態是開放的。”廖燃自2000年進入透明國際工作以來，遍訪大陸地方政府與反腐研究機構，傳達反腐理念幾無障礙。但構想中的透明國際大陸分會，卻一直只聞樓梯響，不聞人語聲。坊間揣測是因該組織每年公布各國清廉指數報告，而中國大陸在榜單排名不彰，令當局不悅所致。

“真正障礙來自于臺灣早于大陸方面成立了分會”，廖燃介紹道，基于政治操作的原因，臺灣自2001年3月就開始著手籌備透明國際臺灣分會，以期通過此舉擴大國際社會影響。臺灣分會于扁政府當政時期的2005年正式組建，“這才是大陸方面想成立分會，但一直懸而未決的原因”。

當下馬英九上臺兩岸局勢緩和，于是透明國際在大陸成立分支機構的計劃，才得以排出時間表。作為年收入7000萬歐元的全球最大反腐NGO，透明國際目前從中國大陸募得的捐款數目，僅有20萬元人民幣。

中國進步幅度最大

據上海媒體報道，2006年6月11日，中共上海市紀委常委趙增輝曾在反腐系統的會議中直言，對于透明國際，有些官員認為“對這一組織還不能接觸，他們別有用心”，因為在透明國際所編制的清廉指數報告中，中國大陸的分數一直處于低位——清廉指數給各國腐敗情況從0分到10分之間記分，2008年中國獲得3.6分，在180個國家和地區中排名第72位。

“我們把清廉指數叫做‘民意調查中的民意調查，是以全球分布在不同國家的11個調查機構所發表的13個調查數據為基礎，透明國際求出平均值，給180個國家和地區排出名次。數據不是我們的，調查是其他機構作的，比如世界經濟論壇、倫敦經濟學院智庫等。”廖燃說，眾多企業廠商的參加，使諸如世界經濟論壇等每年定期召開的國際會議，成為理想的數據來源之一。調查機構在這些代表參會時發放調查問卷，詢問他們認為去過的各個國家，哪些國家比較清廉，哪些比較腐敗。

上圖：透明國際2008年發布的07年清廉指數地圖，地區顏色越重，代表腐敗越嚴重。

調查僅建立在親身觀感之上，透明國際并不以被起訴和被判決的案例數目為衡量腐敗的度量衡。“這只是反映了一國檢察官或法官辦案的質量，及媒體曝光腐敗案件的數量，并不能真正反映一個國家的腐敗程度。因此，我們只能以那些最有機會跟腐敗官員打交道人員的經驗和觀察來比較。”

2008年的報告中，涉及中國大陸部分的調查數據，即由其中的9家機構提供。這些機構中包括一家香港調查公司，但并無大陸調查機構的身影，透明國際從這9家機構免費獲得有關腐敗議題的調查取樣，最終將其過去2年的有效數據匯總至德國帕騷大學教授蘭斯多夫（Dr J.Graf Lambsdorff）手中，由他所領導的團隊完成年度清廉指數的制作。

“如果跟1995年我們剛發表清廉指數時比較，中國到今年一共進步1.4分。這個幅度在整個亞太地區是最大的，包括香港、新加坡都沒有那么大幅度的進步。”廖燃說，“我們不采取對抗性辦法，在外界對中國事務有批評言論時，透明國際會說，‘我們有很好的反腐工具，可以幫到你，這是透明國際同大多數傳統的非政府組織，專門挑釁當權者最大不同的地方。”

隱形管道建言北京

自2000年底，清華大學廉政與治理中心就主動聯絡透明國際，最初的合作肇始于翻譯透明國際的《國家廉政體系》一書。鮮為人知的是，此后透明國際不斷借道其在華的聯絡點，向中國大陸的反腐工作機構建言。大陸政府部門出臺若干反腐決策的背后，是透明國際若隱若現的身影。而大陸反腐熱情漸次興起的內因，正是透明國際在華建言管道得以順暢表達的關鍵所在，比如發生在2005年的一樁公案。

其時在天津開業10余年的美國德普公司爆出腐敗丑聞，被美國司法部與證券交易委員會調查出其在中國向醫生行賄160萬美金。德普公司后來向美司法部提供了冗長的美國在華分公司名單，德普稱，這些公司都涉嫌在大陸進行商業賄賂，希望美司法部介入調查。

此事波瀾推至美國高層，險些成為2005年胡錦濤訪問聯合國時與布什的會談議題。后經兩國外交部協商才擱置不議。當年7月27日，胡錦濤親作批示，要求借鑒國外的有益做法，完善有關法規，加大監管力度，懲治腐敗行為。

僅僅兩個月后，透明國際的《反商業賄賂守則》就翻譯完畢，“透明國際執行長與監察部領導一起在北京發布了這個文件”，廖燃說。這一文件通過商務部渠道傳達出去。次年，國內掀起反商業賄賂高潮。

下圖：《2007全球清廉指數報告》

此外，如在規范公共采購方面，建設部于2003年底開始推行廉潔公約，包工項目必須簽訂廉潔責任書，這一舉措的智囊支持是清華大學廉政與治理研究中心，而廉潔公約本身就來自透明國際的理念：在北京奧運會籌備過程中，為了規范奧組委工作人員的行為，以及防范門票出售過程中的腐敗風險，北京市政府和奧組委專門成立了監察審計部，并向清華大學廉政與治理研究中心提出過咨詢。

“透明國際自1993年成立以來，世界上辦了那么多奧運會，還沒有一個國家的奧組委在反腐事務上，是真正和透明國際合作，將廉政提上奧運會籌備議程的，北京首開先河，受到倫敦奧組委的稱贊。于是透明國際英國分會就發問，英國有什么理由不在倫敦奧運會舉辦過程中提出反腐敗口號呢？”廖燃也在先后拜訪廣東、上海各級政府的過程中，多次接觸與參與討論在這些省份先行試點《政府信息公開條例》的原始版本。

民主政制不是腐敗的絕緣體

廖燃認為，中國大陸正處于從傳統社會向現代社會、農業社會向城市社會雙轉型的階段，大興土木成為必然，中央政府在這一過程中放權給地方，初衷是好的，但產生了腐敗的副作用。

在轉型過程中，由于資金、土地、勞動力等主要生產要素仍由行政力量決定和配置，形成了行政配置手段與市場配置手段并行的雙軌制，從而產生了巨大尋租空間，滋生、誘發了以權力尋租為主的腐敗犯罪。與此同時，中國大陸四級行政管理體制、政府管治能力弱化，是促成腐敗發生的重要土壤。

但他并不認同腐敗與政治制度天生的伴隨關系。“以透明國際清廉指數排行榜上頭20名的國家為例，他們都是經濟、福利高度發達的國家，全民教育水平高，人均擁有報紙、電視和上網率無與倫比，律師和警察占人口比例讓廣大發展中國家難以望其項背，再加上發達的金融監管和稅收管理制度，頻繁的人才流動，打破了地域、行業的關系網，這些都是維護一個國家清廉的重要條件。”廖燃說。

相反，在清廉指數排行榜上敬陪末座、殿后10名的國家，如海地、孟加拉國等民主的“模范學生”，都實行了多黨競爭，但這些國家的腐敗卻極為猖獗。“這就證明，民主政制不是腐敗的絕緣體，腐敗發生在全世界所有政治體制。過去幾十年全球反腐敗運動的經驗證明，傳統民主政制對遏制腐敗的發生和蔓延捉襟見肘、力不從心。”廖燃表示，許多發達國家公司在海外大肆行賄，或在自己國家里公然吸納、收藏外國贓款和不義之財。在很多轉型期的國家和地區，私有化過程和多黨政制的發展則成為誘發腐敗的病灶。

他說中國大陸目前的腐敗多發區間已發生位移，上世紀90年代腐敗多發于海關系統，而現在則是金融與建設行業。“我和蘭斯多夫教授曾經到訪過北京的海關總局，蘭斯多夫對那里的一套海關自動監控系統非常感興趣，它是中國人自己開發的。蘭斯多夫說，在德國也沒有這樣先進的系統。”

編輯 賈葭 美編 青年

TIPS

什么是“清廉指數”？

透明國際的清廉指數是把所有國家按照人們對其公務員和政治家的清廉的感受程度所做出的一個排行列表。這是一個復合指數，是一個民意測驗中的民意測驗，從獨立的、有公信力的機構針對專家和商界所作的民意調查中收集跟腐敗有關的數據。清廉指數反映世界各地不同的觀感，包括那些駐在被調查國家里的專家。清廉指數由透明國際委托德國帕騷大學經濟理論組召集人約翰·格拉夫·蘭斯多夫教授制作。蘭斯多夫教授同時也是透明國際的高級顧問。

在“清廉指數”里，腐敗是如何定義的？

清廉指數把腐敗界定為“濫用公權謀取私利”，因此，它只評估公共領域里發生的腐敗。那些構成清廉指數的民意調查問的問題也只跟此定義有關，例如：賄賂公務員，在公共采購中索取回扣，貪污公款等。或是詢問跟反腐敗力度和成效有關的問題，它們涵蓋了腐敗的行政和政治兩個方面。