關于控制性詳規編制過程中若干問題的思考

涂軍飛

摘 要：本文結合益陽市近幾年來的控制性詳細規劃編制和管理實踐，就前期研究、指標體系、編制深度和層次控制方面等出現的問題做了進一步思考，希望能尋求合理的控規編制工作方法，更好地服務于快速發展的城市建設。

關鍵詞：控制性詳細規劃；前期研究；層次與深度；可操作性

在我國的規劃體系中，控制性詳細規劃的核心價值在于“承上啟下”，它以量化指標將總體規劃的原則、意圖和宏觀的控制，轉化為對城市土地乃至三維空間的定量、微觀的控制，從而具有宏觀與微觀、整體與局部的雙重屬性。2008年頒布實施的《中國人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱城鄉規劃法），在原來城市規劃法的基礎上更進一步加強了控制性詳細規劃的作用，而且成為土地部門依法辦理土地手續的依據。城鄉規劃法明確提出將依據控制性詳細規劃提出的規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分,同時嚴格了控規等規劃的修改程序。為了適應新形勢的需要，益陽市提出了三年內全部完成控規覆蓋的編制計劃，這些計劃后面透露出的信息是控規編制“運動”的來臨。如何才能使控規的編制既適應城市快速發展需要，又能充分發揮其法律效力，保證可持續發展要求呢？筆者結合益陽市的規劃管理實踐就控規編制過程中產生的問題進行了一些理性的思考。

1 現行控規編制中存在的問題

在城市發展快速推進的今天，城市建設用地在全市范圍內快速蔓延，而控制性詳規編制相對滯后以及編制過程中科學性的不足等原因使規劃編制與管理工作之間的矛盾沖突日益顯現出來。結合益陽市這些年來控規的編制和實施情況來看，存在著以下幾方面的問題。

1.1 控規的制定缺乏足夠的前期研究

在規劃實施管理過程中，較多出現的問題是諸如配套公共服務設施建設與市場開發步伐脫節，規劃建設的城市道路剛投入使用就因交通不暢、管網建設等原因要進行破路、拓寬改造，才批準實施的片區控規因未充分考慮到市場的發展速度而面臨較大范圍的調整等等。這些問題的產生原因，分析起來，主要是由于規劃前期研究沒有達到一定的深度和廣度，從而導致控規編制的依據不足，編制成果不合理。

目前的情況是，由于城市建設處于開發的熱潮期，規劃成果往往作為“政治任務”要求在較短的設計周期內完成。一方面，由于上位規劃的指導意見不明確，完成控規所需的前期研究內容存在很大的工作量；另一方面，控規編制的表達形式簡單規范，很多內容即使沒有深入的前期研究也可以完成，而且在審批過程中難以發現其科學性和依據不充分的缺點，因此在城市控規的編制過程中，較多設計編制單位不會進行深入和多方面的前期研究工作，對城市建設現狀資料未進行充分仔細的研究以獲取充分且具有科學性的設計依據，自然出來的編制成果就帶有一定程度上的不合理性，付諸于規劃管理的實際操作中很容易出現問題。

1.2 產權地塊的問題沒有得到重視

益陽市現行的行政體制中規劃部門和國土部門是分開設置的，地籍資料由國土部門單獨掌握，由于多方面的原因沒有進行資源共享；規劃設計單位在控規編制階段很少結合土地部門的土地權屬資料進行設計，新區建設問題不明顯，但是在舊城改造規劃時同樣對待，問題就顯現出來了。當我們把看上去制圖規范、內容齊全、設施布局合理的規劃方案對照國土部門的地籍圖紙后，常常會發現規劃的綠地、公共配套設施橫跨幾個產權地塊，給實施帶來很大的困難；路網的設計線型合理、間距密度符合規范但卻將很大量難拆遷的現狀建筑劃到道路中央而導致道路設計脫離現實無法付諸實施等等。沒有充分重視產權地塊是導致控規成果難以順利實施的重要原因之一。

1.3 控制指標體系與市場操作的不適應性

從益陽市2003年到2008年這5年的規劃建設情況來看，控制性詳規在建設管理過程中發揮了很大的作用，但同時也表現出控制力的不足。當然，規劃實施過程中，有行政領導為遷就招商引資，過多進行行政干預造成控規的控制力減弱的原因，但是更主要的原因還在于控規本身技術的嚴謹性和科學性不足，導致控制指標不能很好地適應市場操作。

以控制性詳規中重要指標容積率的調整為例，無論是新區建設還是舊城區建設，2003年以來控規覆蓋的地塊在建設中很多都進行了調整，有的甚至是一再調整，而且每一次的調整都有充足的理由。指標的調整與突破固然是開發主體追求經濟效益和自身社會效益的結果，很大程度上也反映出控規自身技術體系不嚴謹，指標的選取缺乏科學的分析和論證，不能適應市場發展的要求。在編制規劃時，設計單位并未就規劃地塊作充分的相關經濟分析和論證，出來的成果要求是改造后的容積率應控制在1.8，或者更低，這和新區建設容積率控制在1.6左右并沒有多大的本質區別。試想，在容積率本來就是接近1.8的舊城區地塊，這樣的控制指標如何能使一個開發商做到在考慮拆遷成本和建設成本的前提下獲取合適的建設回報？接下來的發展情況很自然的是開發商先拿下地塊，然后申請較大幅度的調整容積率等相關利益指標。容積率的指標調整，又直接受影響的環境容量、配套設施等指標卻沒有跟上同步調整，這種連環影響變動就導致出現了上面所說的控規控不住的情況。

1.4 控規編制遵循統一的工作深度和要求，缺乏層次和深度的差別

城市中的舊城改造區和新區建設的發展控制要求有著很大的差別，體現在控規的編制上要求根據具體的情況采取不同的控制深度和控制要求。現行的控規基本上都是遵循統一的工作深度和要求，在實施過程中出現的結果是很多應該嚴格控制的地方，如文化保護區和濱水控制區，缺乏進一步剛性、詳細的規劃控制深度，導致這些區域得不到有效的保護控制，造成很大的建設遺憾；對新區建設中的一些地塊，在建設項目都不明確的情況下，作出了較具體詳細的要求，投資主體明確后面對的卻是規劃較大幅度調整要求的尷尬局面。規劃編制層次和深度差別性的不足，使編制出來的控規在實施過程中表現出缺乏足夠的靈活性和彈性。

2 對當下控規編制問題的解決思路

2.1 做好控規的前期研究工作

控規編制的前期研究，不僅包括梳理上一層次規劃即城市總體規劃或分區規劃對控規的要求，還包括各類專項研究如城市設計研究、土地經濟研究、交通影響研究、市政設施、公共服務設施、文物古跡保護、生態環境保護等。控規的編制受時間和資金安排的影響很大，等控規任務下達再開始按工作計劃進行具有一定深度和廣度的前期研究工作存在相當的難度，多數是設計者匆匆忙忙收集分析資料，審批者走馬觀花草草了事。拿高層建筑布局來說吧，益陽市的城市建設自2005年來步入了一個較快的發展階段，很多地塊出現了掛牌設計條件為多層建筑，投資商要求調整容積率、改建高層建筑，此時的控規和設計條件的調整由于沒有一個系統的城市高層建筑布局規劃作為指導，很大程度上帶有領導的主觀意見，缺乏從城市整體布局的角度去科學控制，結果是控規無法控制規劃建設。如何才能落實控規的前期研究工作，讓控規編制能夠在前期研究充分、規劃依據明確的條件下，專注于技術的理性過程呢？將前期研究工作（包括諸如高層建筑布局規劃等一些專業研究、概念性規劃的編制）提前，做到真正的“前期”十分重要。具體來說，就是結合近期建設計劃，提前對要進行編制的控規列入年度計劃，有針對性地明確需要完成的相關研究內容，并安排專項資金和時間進行方向性研究，將相關的研究成果和結論納入控規的編制成果。這樣一來，在審查控規編制成果時就可以將前期研究的成果和結論一并評估，既節約了研究時間也保證了研究質量，同時也方便為控規調整和修編時提供充足的基礎資料和背景情況查詢。

2.2 建立科學的控制指標體系

控制性詳細規劃的核心內容就是控制指標體系的確定，指標體系是控規的靈魂所在，控制指標的選取，以及強制性指標和引導性指標有針對性的區分選擇，成為控規編制成功的關鍵所在。

建立科學的控規指標體系，應該結合城市性質及其不同的建設發展階段，做有針對性的指標研究，以避免出現過多的主觀臆斷。益陽市政府2006年出臺了《益陽市城市規劃技術管理規定》，在指標體系建立上做了一些嘗試，結合城市建設對整個中心城區劃分為3個控制區域，針對不同地段、不同類型的建筑、不同規模的開發等提出了相應的一些建設控制指標，并確定了規定性指標和引導性指標的區分，體現了不同的賦值標準，為我們建立科學的控規指標體系提供了一條思路。但要使控規指標體系體現控規編制的科學性、公平性及地域特色，尚需要投入大量的相關研究工作。

2.3 重視現狀處理，提高控規的可操作性

控規的編制和切入的這一階段，所面對的建設情況較復雜，有已形成的建設現狀、正在建設的項目、已經獲得建設許可但還沒有展開建設的項目以及擬建的項目等，這些都是影響控規編制合理性和可操作性的關鍵性因素。重視現狀處理，對已形成的建設現狀如何與控規良好銜接過渡，將這些地段逐步納入正常合法的建設軌道是控規編制所應解決的重要問題。

以土地權屬問題為例，益陽市2004年以前的建設情況是很多需要開發建設的地段，用地性質錯綜復雜，產權單位縱橫交錯。由于對現狀的調查研究不夠深入，處理手法過于簡單，規劃缺乏針對性等原因，控規編制好后，在實施階段卻由于產權糾紛等問題沒法進行下去，頻繁的調規不禁讓人質疑這些控規的嚴肅性和可操作性。2004年市政府出臺了限制小規模房產開發的規定，要求舊城區用地面積小于30畝的不得單獨進行房產開發，2006年更是將這一規定納入了城市規劃技術規定，并要求盡可能整合地塊，綜合考慮公共設施配置布局，引導房產開發向小區建設規模健康發展，較大程度上避免了小規模開發所帶來的產權糾紛等問題，不失為結合建設現狀，提高規劃可操作性的一種做法，有一定的借鑒作用。

2.4 區分控制、分步展開進行控規的編制

如何才能保證我們編制的控規能夠具有一定的層次和深度，適應城市建設形勢的發展需要呢？按區分控制、分步編制來進行控規的編制應該是當下比較積極和行之有效的方法。

區分控制，是指針對城市建設區域劃分為一般控制區域和特殊控制區域。對于諸如新住宅區建設、遠期開發區等建設條件較好的區域可以制定一般深度的控制性規劃，而對于舊城區、近期開發區、小規模開發地段、“六線”控制區域以及其他重要地段則應進行特殊控制，在一般性控制的基礎上加深一層控制內容。根據不同的地段、不同的建設情況制定深度的控規，使控規具有一定的彈性，同時也使規劃具備更強的適應性。

面對瞬息萬變的市場，規劃師即使再高明也無法預測未來的發展。新的城鄉規劃法出臺后，為了滿足城市建設需要，益陽市提出了控規全覆蓋，在3年內完成20年的規劃內容（很多城市都是這種情況），這是難以想象的，也是不切合實際的。如何才能使控規的編制更有現實意義呢？結合城市的發展節奏，根據城市近期建設規劃，采用循序漸進的方式來分步、有序地推進城市控制性規劃的編制，應該更能滿足城市發展的需要，也更加符合科學的規劃發展觀要求。

3 結語。本文結合實際規劃編制工作中所面對的具體問題做了一些思考，試圖找出一些更切合實際的辦法。但由于城市規劃復雜性的存在，我們不可能找到一勞永逸的問題解決辦法，這需要我們轉變規劃編制和管理理念，更新工作方法和管理機制，在實踐中不斷努力學習和探索，以尋求一條既能適應城市快速發展需要，又能保證可持續發展要求的控制性詳細規劃的編制之路。

參考文獻

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