改革開放三十年農村基礎教育政策的演進與分析

張　莉

我國“基礎教育，包括學前教育、小學教育、中學教育”。農村基礎教育政策就是指黨中央針對農村頒布的關于學前教育、小學教育和中學教育方面的政策。

作為一個農業大國，農村教育問題始終是我國教育的重要問題，尤其是農村基礎教育問題，它的發展狀況與農村經濟的發展和“三農問題”的解決息息相關。然而，農村基礎教育發展水平的高低在很大程度上取決于黨和國家的農村基礎教育政策水平的高低，因此，考察原有農村基礎教育政策的發展狀況非常重要。所以，本文試圖從對農村基礎教育政策的考察入手，總結改革開放以來農村基礎教育政策的演進特點，并分析其演進過程中的不足，從而提出一些針對性的建議，旨在為當前農村基礎教育事業的發展提供有益的參考。

一、改革開放三十年農村基礎教育政策的演進特點

考察政策內容的目的并不在于純粹地對其進行描述性歸納，而是期望通過系統地分析其內容的演進，以求從宏觀上尋求政策變遷的實質所在，從而更深層地透過政策文本把握政策要義。鑒于改革開放以來農村基礎教育政策復雜化、寬泛化的特點，僅對其進行定量分析，可行性不高且現實性不強，因此，筆者選擇從定性分析的層面討論其演進的具體特點。改革開放三十年來，農村基礎教育政策的演進呈現以下幾個方面的特點。

（一）在權責主體上，逐漸上移化

改革開放后，教育領域改革的重點是重建高等教育和提高教育質量。農村地區的中小學被大量撤銷和合并，教學人才和資金迅速向城鎮回流，造成農村學齡兒童的入學率和小學畢業生升學率持續下降。當時中央注意到了這一現象，連續發布文件要求加強農村小學教育。1984年底國務院發布《關于籌措農村學校辦學經費的通知》，首次提出了“鄉人民政府可以征收教育事業附加費”，并“鼓勵農民在自愿基礎上集資辦學和私人辦學”，實行“人民教育人民辦”的政策。由此可見，改革之初的農村基礎教育完全由農民自己掏腰包。

1985年，中央出臺了《關于教育體制改革的決定》，提出“把發展基礎教育的責任交給地方，實行基礎教育由地方負責，分級管理的原則”，首次將“分級辦學”在制度化層面上確立起來；1986年出臺《中華人民共和國義務教育法》，將“分級辦學”進一步提升到法制化地位上來，并基本上將“分級辦學，以鄉為主”的教育管理體制在實踐中轉化成為“縣辦高中，鄉辦初中，村辦小學”的辦學模式。很明顯，這一時期的農村基礎教育基本“托付”給了鄉、村財政。農村基礎教育事業的主體由“老百姓”變成了“鄉村”，權責主體有所上移。

2001年5月，國務院頒發的《關于基礎教育改革與發展的決定》指出，“要進一步完善農村義務教育體制”，要求“以縣為主來統籌管理全縣的義務教育”。該文件的頒布標志著實行了16年之久的“以鄉為主”的農村基礎教育管理體制徹底終結。至此，農村基礎教育事業的主體由“鄉”變成了“縣”，權責主體再度上移。

2006年，新修訂的《義務教育法》第七條規定：“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”這從實踐上有力地促進了“農村教育農民辦”向“農村教育國家辦”的偉大歷史轉變。

綜上所述，改革開放三十年來，農村基礎教育的權責主體在逐漸上移。

（二）在內容上，逐漸務實化

改革開放初期，我國農村地區學校教育經費十分緊缺，為了解決這一問題，中央開始在我國農村地區征收“教育附加費”等費用，用以緩解農村地區教育經費緊張的問題。但是，這種政策的本質其實還是讓農民自己掏腰包辦教育，并未從根本上解決農村教育經費問題，反而在一定程度上加重了農民負擔，影響了農村各項事業的發展。

進入新世紀后，中央從解決“三農”問題的現實需要出發，開始對農村基礎教育管理體制進行重新調整。2003年9月20日，國務院頒布了《關于進一步加強農村教育工作的決定》，明確指出：“農村教育在全面建設小康社會中有重要作用，要把農村教育作為教育工作的重中之重。”同時強調“落實農村義務教育‘以縣為主管理體制的要求，加大投入，完善經費保障機制”，要求要“建立健全資助家庭經濟困難學生就業制度，保證農村適齡兒童接受義務教育的權利”等。此次大會的召開表明了黨中央完善農村基礎教育體制的堅定決心，是新世紀中央高度重視農村教育發展的重要體現，同時也表明了黨和國家開始關注農村基礎教育最本質的教育經費問題，在政策的制定上逐漸務實。2005年12月，國務院發出了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，要求國家在未來五年至少投資2182億元支持農村義務教育，兩年內全部免除農村義務教育階段學生學雜費，于2010年之前在全國所有農村義務教育階段的公辦學校實現免費教育。隨后，2006年9月1日，又頒布了新的《義務教育法》，保證義務教育制度的實施。并采取“兩免一補”的措施，保證農村地區、民族地區實施義務教育，農村教育得到進一步發展。

改革開放三十年來，黨在農村的基礎教育政策逐步涉及到了農村基礎教育最本質的經濟問題，并開始從農村的實際情況出發來制定教育政策，這充分體現了黨和國家在制定農村基礎教育政策上的務實化發展趨勢。

（三）在政策的制定上，逐漸科學化

改革開放三十年來，黨和國家對農村基礎教育政策的認識是循序漸進、逐步深化的科學化過程。這主要表現在兩個方面：首先，農村基礎教育政策的決策科學化。改革開放后，黨中央在制定農村基礎教育政策時，都是在總結先前經驗教訓的基礎上，經過無數次會議討論后，在認為充分可行的條件下才施行，這個過程就體現了制定政策的科學化。其次，農村基礎教育政策的定位科學化。中共十三屆四中全會以來的歷次全國代表大會多次提到：“教育是發展科學技術和培養人才的基礎，在現代化建設中具有先導性和全局性作用，必須擺在優先發展的戰略地位。”十四大以來的會議中更加強調了基礎教育的重要性，指出“基礎教育是提高勞動者素質的關鍵環節”， “基礎教育是推動社會文明的基本條件”，“基礎教育是覆蓋全社會的重要工作”。 通過對教育和基礎教育的科學定位，黨和國家逐漸認識到了在中國這樣一個農業大國，農村基礎教育的重要性，并加大了對農村基礎教育的投入力度，這充分體現了黨和國家農村基礎教育政策的科學化發展趨勢。

二、改革開放三十年農村基礎教育政策存在的問題與分析

從農村基礎教育政策的演進特點可以看出，改革開放以來，黨和國家已經在逐步反思過去三十年農村基礎教育的不足，并加大了對農村基礎教育的投入，這在一定程度上觸及了農村基礎教育問題的本質，為推動我國由人口大國邁向人才強國奠定了堅實的基礎。但是，從總體上來說我國農村基礎教育仍處于相對滯后的狀態，在現實中，政策缺位甚至管理“真空”現象依然存在。在此，筆者僅從宏觀上對以下幾個方面的問題進行探討。

（一）農村基礎教育政策系統與社會政策系統之間的聯動問題與分析

改革開放以來，黨和國家的教育戰略重點在高等教育和城市基礎教育上，較少關注農村基礎教育，并長期將其發展推給承受能力最弱的鄉鎮縣級政府。國家一方面高喊要科教興國，另一方面卻將農村基礎教育置于邊緣，可見，整個國家教育發展戰略與農村基礎教育政策之間有脫節之嫌，缺乏及時的、同步的、實質性的聯動。不僅如此，農村基礎教育政策的創新相對其他農村政策也存在一定程度上的滯后。分稅制改革開始后，鄉級財政由于稅源減少而陷入了農村教育資源投入不足的困境。隨后國家出臺的一系列諸如教育附加費、教育補償之類的政策，雖然在一定程度上掩蓋了鄉級財政入不敷出的矛盾。但是，隨著矛盾的積累和加深，當農村稅費改革開始實行時，被掩蓋的問題一下子浮出水面。這才督促我們不得不轉換政策思路，對農村基礎教育經費投入體制做全面的思考。由此可見，農村基礎教育的發展不僅是教育內部各項政策協調作用的結果，更是國家各項經濟、政治和文化政策共同支持的結果。因此，必須將農村基礎教育政策置于社會發展戰略的宏觀視域中考慮，使之和各項社會政策發展相輔相成。

（二）農村基礎教育政策系統內部各子政策之間協調性問題與分析

馬克思主義唯物辯證法告訴我們，整體功能的最大化不是局部功能的簡單總和，而是系統內各要素協調作用的結果，農村基礎教育政策系統也是如此。它作為社會政策系統的一個子系統，其內部包括很多子政策，比如說教育目標政策、課程政策、教師政策、轉移支付政策等等，它們之間相互影響、相互補充，形成一個彼此相關和互動的整體。長期以來，我國農村基礎教育政策中存在的一個突出問題就是頭痛醫頭，腳痛醫腳，割裂各項子政策之間的聯系。上個世紀90年代就曾出現了個別地區為了追求教育政績，將教師工資拿來維修改造農村中小學校舍的現象，導致了農村教師工資拖欠嚴重，造成了極壞的社會影響。這種做法無疑是拆東墻、補西墻，是教育經費政策與教師工資政策之間不協調而產生矛盾的結果，是得不償失的，并嚴重阻礙了農村基礎教育事業的發展。因此，無論是制定還是執行政策，我們都要在充分考慮單項政策科學性和可行性的同時，注意它與系統內部各子政策之間的協調與互動，使政策系統的效應最大化，只有這樣，才能使農村基礎教育處于良性發展狀態。

（三）農村基礎教育政策的法制化水平問題與分析

改革開放后，我國農村基礎教育政策水平有了很大提高，對當前農村基礎教育的發展起到了良好的指導作用。但這些政策絕大多數都是行政性的文件和規章，多采取“決定”、“通知”、“意見”等形式發布，真正從法律層面上規定和定義的屈指可數，使得整個農村基礎教育政策的實施缺乏法律支持和保障。不僅如此，由于行政政策的指導性和非強制性特征的存在，部分地方的政策執行者對不符合其眼前利益的教育政策“有令不行”。在他們看來，“不執行政策”和“違反法律”有著根本的區別，這就在很大程度上限制了農村基礎教育政策的效力和約束力。由此可見，在“依法治國”和“依法行政”的時代背景下，提高現有農村基礎教育政策法制化水平至關重要。主要要求我們做到以下兩點：首先，對于那些適用范圍廣，但時效性不明顯的農村基礎教育政策，如經費投入政策、專項補助政策、教師編制政策等，應出臺相應的法律法規，最大限度地保證他們的實施“有法可依”；其次，規范執行者行為，提高其法律意識，使其做到“有法必依”。只有這樣，才能不斷推進農村基礎教育政策水平向一個更高層次邁進。

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（作者簡介：張莉（1984.10—）女，漢族，貴州省雷山縣人，中國人民大學馬克思主義學院碩士，主要從事思想政治教育研究。）