體育公共服務的理論框架及系統結構

樊炳有

摘要：結合體育公共服務自身獨特的范式、內部存在必要的結構和張力。從體育公共服務的定位，體育公共服務的模式、結構與政策，體育公共服務體制與機制，體育公共服務管理4個層面建構體育公共服務理論分析框架。體育公共服務實踐系統為：體育公共服務管理、體育公共服務的規劃、體育公共服務的融資、體育公共服務的提供和體育公共服務績效評估5個系統結構。

關鍵詞：體育公共服務；體育公共服務理論框架；體育公共服務系統

中圖分類號：G80-05文獻標識碼：A文章編號：1006-7116(2009)06-0014-06

Theoretical framework and systematic structures of public sports services

FAN Bing-you

（School of Physical Education，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China）

Abstract: According to the unique normal form of public sports services, there are necessary structures and tensions within public sports services. The author established a theoretical analytical framework for public sports services in such 4 aspects as public sports service orientation, public sports service modes, structures and policies, public sports service systems and mechanisms, and public sports service management. Public sports service practice systems include such 5 systematic structures as public sports service management system, public sports service planning system, public sports service financing system, public sports service providing system, and public sports service performance evaluation system.

Key words: public sports service；theoretical framework of public sports services；system of public sports services

最初的公共服務理論來自社會學的理論。由于在生產力不發達時期人類防御自然災害的能力非常弱，防御災害工程是社會個體和大多數組織所不能完成的，因此只能依靠國家集中全國的資源和人類來進行。隨著歷史的延續以及組織和管理技術的發展，公共事業逐漸產生并構成了政府的主要職能[1]。隨后的政治學理論發展了公共服務理論，認為現代國家的公共服務職能是基于社會契約的公共性理念上的公共活動。主權(公民權利)在民，鞏固權利當然應該是為公眾權利服務的公器[2]。

隨著公共經濟學中“公共產品”理論的提出，公共服務的研究成為整個經濟學和財政學的主流和基礎。基于公共產品理論，公共服務被認為是政府為了滿足社會需要，而向它轄區內的居民提供公共產品的服務行為的總稱[1]。它可以由法律授權的政府和非政府公共組織以及工商企業部門生產，是為了全社會所有公民共同消費、所有消費者平等享受以體現公共利益的社會產品。

體育公共服務的產生和發展是一個歷史進程，在不同的國家及其不同的時期具有不同的形式和內容。我國建國之初主要理念的提法是“為人民服務”。從提供公共工程的公共服務，到人民主權的公共服務；再從市場經濟下的公共產品提供的公共服務，再到為顧客服務的公共服務。人們對公共服務的認識也隨著公共服務的實踐而深化。

胡錦濤總書記在十七大報告中對建設公共服務型政府的根本宗旨、目標要求、職能配置、管理方式、行為模式等作了明確的規定。我國各級政府推進行政管理體制改革，打造民主、透明、法治、以人為本的公共服務型政府，必須堅持以人為本，樹立服務理念，實施多元化戰略，構建公共服務型政府體系，“為市場主體服務，為社會服務，最終為人民大眾服務”。

在我國現有國情下，界定體育公共服務還要考慮以下3個方面：從物品的角度，即根據物品的特性來界定公共服務；從政府的角度，即根據政府的特性來界定公共服務；從服務的角度，即根據服務的特性來界定公共服務。

根據上述的考慮，本文提出：體育公共服務就是提供體育公共產品和服務行為的總和，包括加強體育公共設施建設、發展體育公共事業、發布體育公共信息等，為豐富社會公眾生活和參與社會體育活動提供社會保障和創造條件。體育公共產品和服務是整個社會共同消費的，由政府和市場協調發展來提供。

1體育公共服務理論解析與建構的必要性

由于體育公共服務與公共行政、公共管理緊密相聯，因此它不是單純財政的問題。某種意義上說，體育公共服務是經濟問題，也是社會問題，同時又是政治問題。體育公共服務的屬性在于它的公共性、普惠性和社會公平。體育公共產品和公共服務的提供，是政府調控社會群體之間收入差距、促進社會公平正義、保障社會安定有序的有效制度性手段。我國體育公共服務的研究和實踐已經啟動，但由于認識、經驗、條件的局限，我國體育公共服務發展仍然比較緩慢。因此，這個領域的研究需要對我國體育公共服務體系的演變、發展歷程及政策背景做出說明，需要科學的發展目標、發展策略，面臨著全面的理論創新。

第一，構建體育公共服務理論體系是落實科學發展觀，滿足人民生活水平提高的需要。隨著我國發展階段跨越，人民生活總體達到小康，身體要健康，對體育公共服務產生了更多的需求，并且呈現出多樣化、差異化特征，要求也越來越高。如何從我國的基本國情和現階段發展實際出發，統籌考慮滿足基本體育公共服務的需要和兼顧多樣化需求，需要對現行組織管理方式進行必要調整和改革。依據全面建設小康社會背景，確立體育公共服務內涵，建立體育公共服務的發展目標，構建體育公共服務運行機制，使之成為完整的理論體系，是科學發展觀在體育公共服務領域的具體實踐。

第二，強化政府體育職能轉變，更好履行政府體育公共服務職能的需要。現在各級政府已經普遍認識到體育公共服務的重要性和責任。依法履行好體育公共服務職能，不僅需要強化責任意識，更重要的是提高履行體育職責的能力，使能力與責任相符。這就需要把握住關鍵領域和環節，從解決最為緊迫、突出的矛盾入手，使體育公共服務的指向更加明確、管理更加仔細，效果更加好。

第三，從體育公共服務貴在改善民生的角度來看，需要理論研究。現階段，民生問題已經不再是簡單的衣食之憂，而是包括教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生乃至公平正義等高層次的民生問題。體育公共服務是解決上述問題必不可缺少的因素，是體現以人為本和彌補市場公共品供給失靈的重要制度安排。

第四，從體育公共服務面臨的問題來看，需要理論說明。體育公共服務是社會體育發展新的體育形態，它在成長中不可避免地遇到各種各樣的問題。需要不斷總結經驗，給以理論說明，使之逐步完善。

第五，從體育公共服務發展的態勢來看，需要理論指導。全面建設小康社會，體育公共服務的發展是體育界普遍關心的問題，對此作一些前瞻性預測和研究是很有必要的。

第六，從全面建設小康社會進程來看，是縮小城鄉差距的重要舉措。體育公共服務體系的建立，是條件均等觀念的具體體現，有助于維護社會政治穩定，是實現區域和諧發展的重要實踐。對貫徹落實全面建設小康社會的宏偉目標具有十分重要的實踐意義。

第七，從發展群眾體育的視角看，體育公共服務廣泛開展，提升了區域群眾體育發展水平，逐步形成良性的互動，有效地促進城鄉體育事業的發展。

2體育公共服務的理論分析框架

根據體育公共服務的內涵，結合體育公共服務的特性，體育公共服務可以通過公共部門直接提供，也可以是政府提供或是政府提供資金支持，而由私人部門來提供。因此，體育公共服務的理論分析框架應從體育公共服務定位，體育公共服務模式、結構與政策，體育公共服務體制與機制，體育公共服務管理等4個方面分析(見第16頁圖1)。體育公共服務的理論問題是各國體育公共服務發展中都必須面對的問題，只是不同國家或地區，或是處于不同發展階段使其主要問題處于不同的層次，或是主要問題處于同一層次但程度不同。

2.1體育公共服務的定位

從當前情況看，創新公共服務體制、實現基本公共服務均等化，重點在于強化政府公共服務職能，強化政府在公共服務體制中的主體地位和主導作用。體育公共產品內在的非競爭性和非排他性，決定了政府必須在體育公共服務供給中居于主體地位，這也是我國經濟社會發展的必然。當前，我國民間組織參與程度低，多元公共治理結構尚未有效形成，因而需要發揮政府在體育公共服務領域中的“趨勢作用”，而不僅是“拾遺補缺”。政府在體育公共服務供給中的基本職能：第一，政府站在消費者的角度，制訂體育公共服務政策；第二，監管體育公共服務的生產與提供；第三，付費，政府通過“付費”保證基本體育公共產品和實現體育公共服務的均等化；第四，直接生產和提供某些體育公共服務。

2.2體育公共服務模式、結構與政策

體育公共服務模式與社會經濟、歷史傳統有關。在當前的條件下發展體育公共服務，首先必須準確界定政府的體育公共服務職能，其核心在于確定提供公共服務的范圍和重點，并不是所有體育公共服務都需要政府干預。在決定政府提供體育公共服務的范圍時，考慮可以獲得的公共資源。在確定體育公共服務的范圍和重點之后，需要決定如何提供這些公共服務。

體育公共服務結構決定體育公共服務資源的主要投向。體育公共服務的基礎設施、體育公共服務法律體系必須由政府提供，明確中央和地方各級政府在體育公共服務提供上的職責，另一方面通過法律為體育公共服務發展提供財政保障。體育公共服務其他方面可以由政府直接生產，也可由市場或非政府公共部門生產，政府監管。

體育公共服務政策決定發展價值目標的判斷與發展方向的選擇。第一，政府體育職能定位：體育公共服務與產品的提供者、管理者。《中共中央、國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》中明確指出：“大力推進全民健身計劃，構建多元化體育服務體系、構建群眾性體育服務體系，要堅持政府支持與社會興辦相結合。政府重點支持公益性體育設施建設，群眾性體育組織和體育活動以社會興辦為主，鼓勵、支持企事業單位和個人興辦面向大眾的體育服務經營實體，積極引導群眾的體育消費，大力培育體育市場，加強規范管理，逐步形成有利于體育產業發展的社會氛圍。”第二，提供體育公共物品和服務。2008年北京奧運會后，政府體育職能重點應該轉移到提供公共體育物品和服務上來，包括全民健身以及相應的公共體育設施的提供和保障。第三，政府體育職能的轉變是漸進過程，需政府與社會的共同努力與配合。包括政府體育職能的理順、政府觀念甚至社會觀念的轉變、市場主體與大眾體育消費意識的培育都需要在摸索中不斷前進。同時，漸進性轉變也會產生許多新的問題，如體制轉變中存在的雙重體制問題、政府體育職能轉變中主體利益沖突問題、政府在經濟活動中培育市場與權力壟斷的兩難問題等[3]。

2.3體育公共服務機制與體制

體育公共服務運行機制主要強調在實踐中如何保證體育公共服務的效率和公平，并確定用什么樣的機制來實現這一目標，體育公共服務機制運行要考慮以下幾個因素：

第一，體育公共服務的地域范圍與政府層級間關系。根據管理與地域范圍一致的原理，管理單位的設置應該是根據體育公共服務的地域范圍來設置。體育公共服務的管理單位應該是多范圍的，而且是相互聯系的。目前，我國體育公共服務的管理現狀基本上是以行政區劃為范圍，而不是以體育公共服務的地域為管理范圍的。

第二，體育公共服務的受益范圍與政府層級間關系。從理論上來說，所有的體育公共服務都是開放性的。由于體育公共服務是多種多樣的，其受益范圍也是多種多樣的，所以，體育公共服務的管理單位要與體育公共服務的受益范圍相一致。從政府層級管理關系來看，每一級政府都有自己受益范圍，對于這類體育公共服務，每一級政府都可以自己處理。如果是由上級政府來處理，就會出現管理范圍過大的問題；如果本級政府不處理，而由下級政府來處理，就會出現管理范圍過小的問題。

第三，體育公共服務的成本范圍與政府層級間關系。體育公共服務的成本，也有一定的范圍。全國性的服務，往往是全國性的融資范圍比較合適；地方性的服務，地方性的融資范圍比較合適。公共服務管理單位最好與公共服務的成本范圍相一致。就轉移性支付來說，中央給地方的轉移支付資金，最好直接轉移到受益單位，讓受益單位直接接受中央的轉移支付資金，而不要通過中間環節，否則容易出現管理范圍和受益范圍不一致的問題。

第四，體育公共服務的管理范圍與政府層級間關系。體育公共服務往往通過組織來進行管理。在計劃經濟時代，考慮體育公共服務提供時，往往是從政府能做什么入手，而不是將政府服務作為對市場的補充，這種理念塑造了無所不能的大政府。而當前的改革核心是，減少政府職能，使政府撤出可以由市場調節的領域。因此，確定我國體育公共服務范圍時，應集中力量辦好體育公共服務最基礎最重要的項目，體現“立足國情，抓主放次”的發展策略。

在體育公共服務發展政策制定原則上，應當堅持因地因時制宜與整體統籌協調原則。在貫徹基本理念的基礎上，更應當分析地方的經濟發展水平、特色，與居民生活質量統籌考慮，體育公共服務建設與經濟可行性統籌考慮，城市化區域與郊區鄉村統籌考慮。在體育公共服務發展政策制定目標上，應以改善居民生活質量為主，更需要注重健康、持續發展；與此同時，體育公共服務的重點應當面向農村。

2.4體育公共服務管理

從體育公共產品與服務資金來源的發展來看，今后主要依賴于3種方式：即政府出資、服務收費及非政府公共部門參與[4]。大力促進我國體育公共服務供給過程中的公民參與和需求表達，加強制度化建設和公民意識教育，保障公民的參與權利與參與能力；大力培育基層民主與公民社會，進一步發揮擴大民眾參與體育投入熱情、反映民眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。

政府出資：要提高透明度。經濟學家認為，政府應以公共利益和社會福利最大化為財政支出目標，在社會經濟生活中，人們也都希望政府按公共需求及重要性安排各項開支。體育公共服務與產品領域不僅具有特定的生產和經濟功能與價值，同時也具有十分廣泛的社會、政治功能與價值。從這個意義上講，政府對體育公共服務與產品的社會、政治價值的追求，以及滿足社會或國家對這些政治、文化等價值與功能的公共需要，就成為政府為體育公共服務與產品出資的主要原因之一。

服務收費：需符合一定準則。服務收費是指由市場向居民提供特定服務或實施特定管理所收取的費用以及政府對其所提供的公共產品和服務而直接向使用者或受益者收取的使用費[5]。體育公共服務與產品有償收費必須符合一定的準則。其一，按照受益的大小來確定收費標準，受益多則多收費，受益少則少收費。體育公共服務產品大多具有準公共產品特性，部分收益是外部化的，確定收費標準時，應以其私人收益為主要依據，而不應將體育公共服務所產生的社會收益，也納入私人收益來確定其收費高低。其二，如果提供體育公共服務的是非政府部門，收費應以非營利為目標的，收費就只能是收回體育公共服務與產品的全部成本或部分成本。其三，應對容易產生擁擠的體育公共服務與產品進行收費。

非政府公共服務部門：宗旨是福利、慈善與環保活動。非政府公共服務部門非營利性決定了它的活動領域——營利部門不愿涉足的領域，以福利、慈善和環保活動方式提供體育公共服務。面向企業、特定人群、弱勢群體(包括貧困人口、外來務工人員、殘疾人士等等)、自己的會員、一般公眾等為服務對象。非政府公共服務部門作為中國剛剛興起的一股社會力量，力量還十分有限。無論是“社會合法性”，還是資金來源，都有一定的困難[7]。隨著政府改革深入和建立服務型政府工作的推進，非政府公共部門在體育公共服務領域可以獲得更大的活動空間，非政府公共部門隨著經濟發展逐步發育成熟，并成為一種重要的社會力量。

3體育公共服務的系統結構

體育公共服務是系統性實踐，整個系統至少包括體育公共服務管理系統、體育公共服務的規劃系統、體育公共服務的融資、體育公共服務的提供系統和體育公共服務績效評估5個系統結構(見圖2)。

1)體育公共服務管理系統。

體育公共服務系統結構根據政府體制、歷史文化和服務內容的不同而不同。體育公共服務管理系統應由總體統籌規劃層、特定領域和部門管理層、具體服務單位層、以及需求回應性處理層構成。

第1層屬于政府核心決策者以及宏觀管理部門。主要是根據國情和某一個行政區域內的人口資源和財政能力來確定體育公共服務的總體目標、水平、策略、原則等方向性問題，并經同級權力機構批準實施。

第2層屬于特定領域和部門的管理職能。比如社會保障部門、公共基礎設施建設部門、群眾體育管理部門等，要在政府公共服務的總體規劃下，具體部署體育公共服務的目標、標準以及體育公共產品的生產與供給安排。

第3層屬于具體服務單位的職責。比如體育局群體部門、街道文體管理機構、社區居委會、社區體育服務組織等，它們承擔著體育公共服務的實施。

第4層是對特殊需求的回應性處理職責，即根據服務組織明確的承諾規定，通過反應途徑對某種特別要求提供回應性服務，是百姓反映體育公共服務需求，解決實際困難的有效渠道。

2)體育公共服務規劃系統。

體育公共服務的規劃系統就是使整個執行過程獲得清晰依據。系統規劃包含至少5個方面：體育公共服務的環境規劃；體育公共服務目標、標準的確定；選擇工作方法；體育公共服務計劃的執行和落實；根據監督和反饋對結果以及與結果相關的環境規劃并進一步完善規劃。

3)體育公共服務融資系統。

我國目前財政和稅收體制實行的是“分稅制為基礎的分級財政”。中央政府只占總預算開支的30％左右，其余的在4級地方政府之間分配。因此，我國中央和地方政府的權事劃分及財政稅收體制，決定了體育公共服務作為政府服務模式是有層次的，可分為中央、省(直轄市、自治區)、地級市(區)、縣(市)、鄉鎮(街道)5個層次[6]。體育公共服務分級供給體制，進一步明晰了各級政府的責任和義務，即中央政府提供體育公共服務面向全國，地方各級政府提供體育公共服務面向本地區。體育公共服務融資系統基本格局是各級政府權事劃分的范圍內，統籌本地區，承擔起本級的體育公共服務發展職責和投資，也就是說，要承擔地方體育場地設施系統和信息供給系統的完善責任。

4)體育公共服務的提供系統。

理論上一般假定公共產品的最佳供給條件是薩繆爾森條件，即公共產品對所有受益人的邊際收益之和等于其產出的邊際成本[7]。根據我國體育公共服務現實和今后發展的趨勢，體育公共服務將出現分權化、市場化和多中心化的供給方式。理由在于：體育公共產品存在層次性、地區性，由地方政府提供能更好地反映特定的地區偏好，從而利于體育公共產品供給水平的確定；地方政府相對中央政府在對地區性體育公共服務的提供上，具有信息優勢，更貼近大眾需要；鼓勵政府間競爭，從而提高體育公共服務效率，優化地方政府治理。

體育公共服務供給配置是一定時期內體育公共服務的提供主體在各種條件下有能力提供某種體育公共服務的數量。包括自我供給、非營利組織供給和公共部門供給。

自我供給服務是目前我國體育公共服務領域的主要形式，這類體育公共服務供給對他人和社會性設施和服務依賴較小。非營利性組織一般只向符合條件的人(如有同類興趣愛好的會員)免費提供某些特定的體育公共服務。公共部門供給的體育公共服務一般都是純公共產品或半公共產品，純體育公共服務具有消費非競爭性和非排他性。體育公共服務產品的公共性質并不是政府免費供給的全部理由，因為政府并不是對所有的公共產品都會免費供給，只有當政府免費提供這類產品的社會收益高于社會成本時，政府才會免費供給。由此可見，我國體育公共服務供給具有公共服務模式和市場服務模式兩種。體育公共服務模式主要面向社會公共需求，以公益性和非盈利性的方式運作，保障大眾享有體育公共服務的權利。

5)體育公共服務績效評估系統。

到目前為止，我國還沒有對公共服務的專門和系統的績效評估體系，政府領域的績效評估尚處于初級階段。體育公共服務績效評估系統主要考慮兩方面：

第一，體育公共服務的績效評估。雖然體育公共服務的效率不能像衡量普通產品生產效率那樣用貨幣形式準確度量，但是，體育公共服務的效率即服務的投入和產出還可以度量。主要借鑒政府(公共服務)績效評估幾種主要方法，如美國的“3E”評價法，即評價體育公共服務的經濟性、效率性、效果性并重的方法，從單一指標擴展到多重指標等；英國的績效信息投入、產出與效果評估方法等[7]。既定的投入和成本帶來產出和收益的變化，或者既定的產出和收益的投入和成本的變化，都反映體育公共服務的效率狀況。

第二，體育公共服務的公平度評估。社會公平體現3層含義：機會平等、規則平等和結果平等。機會平等是社會公平的前提，規則平等是社會公平的保障。但是，在體育公共服務領域，則既要注重機會平等和規則平等，更要注重一定程度上的結果平等。原因在于，體育公共服務以公共利益為目標，以滿足公共需求為目的，必須強調一定程度上的結果平等或平均分配(目前國家強調的基本公共服務均等化理念)，即所有地區和所有個人都應該享受到基準或同一水平以上的公共服務供給。當然，機會平等和規則平等并不是絕對的，機會和規則總是相對于一定群體，如體育競技某些項目是按年齡段、重量級、性別組來劃分的。對所有人給予同樣的機會、實行相同的規則，同樣是不公平。公共服務的機會平等和規則平等同樣具有相對性，群體間存在差異和區別對待不可避免。

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[編輯：譚廣鑫]