我國公共服務領域行政壟斷的道德風險及規避對策

內容摘要雖然公共服務主要由政府負責提供，但公共服務中的行政壟斷是不合理的。特殊利益集團的存在使得我國公共服務領域形成高度行政壟斷，因而潛伏著使社會價值取向私利化、加劇制度公正缺失、形成消極社會道德示范等道德風險。要有效規避這些風險就必須從觀念轉變、體制改革等多方面著手，而加強公共服務的制度建設應置于首要地位。

關鍵詞公共服務領域行政壟斷道德風險規避對策

作者袁建輝，中南大學政治學與行政管理學院博士生。

在市場經濟社會中，為社會公眾提供公共服務，保證所有社會成員對基本公共物品的平等消費、普遍共享，實現協調社會利益、維護社會正義的目的，是政府對市場機制內在缺陷的有效彌補。但由于政府的自然壟斷地位和公共物品的公共性、私人組織無力或無興趣提供等因素的綜合作用，使得公共服務呈現出不同程度的政府壟斷性。在市場經濟體制不夠完善，以及民主體制缺失的情況下，如果這種壟斷超出了合理的程度與范圍，并且限制本應存在的合理競爭，就有可能給社會帶來巨大的道德風險。

一

有學者指出，“所謂道德風險是指可能道德行為的不確定性，這種道德行為的不確定性既可以指作為行為主體本身的可能道德行為的不確定性，也可以指一種社會措施所可能引起的社會可能道德后果的不確定性，且這種不確定性主要又是立足于其可能的結果及其潛在的危險性質而言的。”：”由此可見，不僅個體行為可能產生道德風險，社會公共生活中的具體制度安排、重大行為措施選擇等，都有可能產生道德風險。當前我國公共服務領域中，以市場準入門檻過高、不利于公平競爭為主要特征的行政壟斷的普遍存在，潛藏著巨大的社會道德風險，并且隨著行政壟斷程度的提高呈現出不斷顯性化和惡化的趨勢。這些風險主要表現在以下幾方面：

1利益集團侵犯公共利益，導致社會價值取向私利化的風險。利益集團是現代社會中人們組織起來的一種基本方式，它們的存在是非常廣泛的。利益集團無論其規模大小，相對于社會整體而言總是個別群體，其所竭力維護的只是局部利益，或者是少數人的私利。而一旦利益集團與行政權力相結合，它們就不僅具有強烈的排他性，甚至會為了維護自身利益而不惜損害公共利益。

奧爾森曾經深刻地闡述了行政壟斷的利益集團本質：“第一，行政壟斷所謀取的利益也是(至少表面上是)一種集團利益；第二，行政壟斷的結果也不是增加了社會總收入，而是減少了社會總收入。”以此為參照來分析我國公共服務領域的行政性壟斷，我們可以發現，當前我國公共服務領域中一些重要行業的狀況非常契合奧爾森的界定，即我國一些主要基礎設施領域和公共服務部門已經因為行政壟斷形成了龐大的既得利益集團，并且給全社會造成了巨大的福利損失。胡鞍鋼運用尋租理論計算了從1995～1998年我國電力行業、交通運輸郵電業、電訊業、民航業以及醫療機構等壟斷性行業，因壟斷定價而造成的社會福利損失，合計約為每年1300-2020億元，占當年GDP的比重為1.70～2.70％。而這僅僅是這些壟斷性服務行業每年所造成的社會經濟損失的極小部分。

更為嚴重的是，壟斷性公共服務部門經常巧立名目收取各項費用，從而將自身低效運營的成本和發展的投資轉嫁給廣大消費者。胡鞍鋼根據官方的統計數據，計算出我國電力、電信以及醫療機構在1998～2001年之間收取的各類非法費用合計占GDP的0.6％，而這些收入大多成為了壟斷企業員工的福利、以及行業政府主管部門非正式預算開支的一項重要來源。可見，公共服務的行政壟斷主體并不是代表和維護廣大消費者的利益，而是代表該行業少數企業的利益，通過權力與資本共謀來極力維護其壟斷地位，實施對公共利益的掠奪。

這種以公共權力為手段公然為某些集體和個人謀取私利的做法，似乎是率直地告訴人們權力的經濟價值以及利用權力斂財的合法性。這必然會對社會的價值取向產生負面引導效應，它暗示著以私人利益、局部利益侵害甚至取代公共利益行為的可行性，從而可能激發或者助長社會大眾無視公益、過度追求私利的思想和行為。

2行政特權侵蝕公民權利，存在加劇制度公正缺失的風險。公共服務的目的在于確保每一個社會成員享有基本的公民權利，這一目的的實現依賴于一個健全、公正的公共服務制度體系。而當前我國多數公共服務企業或組織是國有獨資或國家絕對控股，由政府直接經營，其人事、分配、經營等諸方面都由政府安排，這些企業或組織由此就具有非同一般的“身份”和“地位”，它們一般通過贖買或者強制的方式獲取公共行政權力的支持，通常既擁有一般企業所沒有的行政管理權，又具有行政機關所不具備的經營權。擁有行政特權使這些壟斷企業具有“超強競爭力”，它們通常無需遵循價值規律，亦無需考慮消費者是否愿意和能否接受。這樣，公民權利就很難得到這些具有“貴族血統”的公共服務組織的尊重，公共利益則可能成為這些壟斷組織牟取暴利的幌子。

此外，行政壟斷的實施者是政府及其所屬部門，處于管理者的地位，往往位高權重。“這種體制衍生出大量官商、官倒及依附于權力階層的‘中介人，這些人共同謀取財富，其相互勾結使權力結構更加強化。”口而行政壟斷的被侵害者是其他經營者和廣大公民，處于被管理者(相對人)的位置，往往不敢且無力與之抗衡。這種行政壟斷實施者和被侵害者地位的不對等性，促使行政特權更加有恃無恐地侵蝕公民權利。

由此，公共服務制度自然很難按照公共利益的路徑演進，公共服務制度的公正性也難以保證。在現實生活中，這種公民權利缺位的不公正制度，使得一部分人掌握支配社會公共資源的行政特權，是造成行政壟斷的主要根源；而公共服務中的行政壟斷反過來又強化了行政特權對公民權利的僭越、侵害，更加劇了制度的不公正，可能引發巨大的社會危機。

3行政壟斷導致服務精神缺失，產生消極社會道德示范的風險。現代公共服務的要義是將接受服務的公眾視為主體，通過調查、傾聽公眾的意見、需求等，建立明確的服務標準，向公民做出承諾，以及賦予公民消費者選擇“賣家”的權利，以實現不斷改善公共服務的目的。一切以服務公眾為宗旨、一切以公眾的需要為轉移，這是公共服務制度和服務行為必須遵循的基本道德要求。如果這種服務精神能夠在公共服務過程中得到貫徹，就能給社會以積極的示范效應，有利于社會道德水平的提升。

然而，我國公共服務領域這種一家獨大、缺乏自由競爭的局面，使得公共服務提供者基本不需要考慮消費者的偏好和需求，無需擔心消費者會不滿意其服務而“以腳投票”，選擇別家。因而，多數公共服務部門及其服務人員在提供公共服務的過程中缺乏積極性、主動性、責任心，“門難進、臉難看、事難辦”的現象廣泛存在，與公共服務所必需的服務精神相去甚遠。我國公共服務中服務精神的普遍缺失，不僅消解了公共服務的平等、公益等積極內涵，而且已經對政府形象產生了極大損害。而作為公共權力

的行使者，政府自身及其成員對社會的道德示范作用是重要而直接的，可能以服務公眾為宗旨、缺乏服務精神的政府，不但不能給社會以積極的道德示范，而且其本身的不良形象給社會造成的消極道德影響亦不可小視。

毫無疑問，我國公共服務領域的高度行政壟斷可能導致的道德風險相當嚴重，但由于道德風險具有潛在性、非顯性等特征，我們不可能期望消除所有可能的道德風險，但應盡可能采取多種有效手段以規避這些道德風險。

二

要有效規避公共服務領域因為行政壟斷給社會公共生活帶來的道德風險，盡可能將其消極影響降到最低程度，我們必須從觀念轉變、體制改革等多方面著手，而加強公共服務制度建設應置于首要地位。

1明確并強化公共利益價值取向，以確保公共服務宗旨的真正實現。行政壟斷的實質就是將低層次的部門利益、局部利益凌駕于更高層次的公共利益之上，違背了公共服務實現公共利益的基本宗旨，從而可能給社會造成巨大的道德風險。因此，應該在公共服務中明確公共利益的價值取向，并且要通過切實可行的措施將這種價值取向貫徹到服務制度、服務行為以及服務人員的思想觀念中去，這主要包括公共決策的民主化、服務的便利、快捷、親切、主動以及服務人員良好的職業道德素養等方面。

公共服務制度決定政府提供什么、提供多少、以及如何提供公共服務，這顯然不能也不可能由服務提供者單方面做出決定，而應該根據一定時期社會公眾利益和意愿的綜合反映來確定。因此只有提高政府在公共事務決策方面的民主參與程度、增強決策過程的透明度等，才能制訂出符合公共利益的制度。而要貫徹公共利益至上的價值取向，就必須在公共服務過程中實現公共服務的便利與親切。便利包含迅速、準確和方便，公共服務機構除了提供公眾所需要的公共物品之外，還要改變原有便民、利民程度不高的行政業務流程；而親切的服務則要求服務組織和人員在提供服務時，要真正將接受其服務的公眾作為顧客甚至親人，改變過去冷漠的態度，盡可能為其提供親切、熱情、人性化的服務。

顯然，為公眾提供便利、親切的公共服務，不僅需要公共服務人員具有良好的服務意識，具備良好的職業道德素質則更為關鍵。因為只有正確的道德認識、堅強的道德意志以及熟練的道德行為技能等因素，才是激發公共服務人員主動、積極、負責的服務行為的內在動力。因此，要改善公共服務的效果，公共服務人員具有良好的職業道德素質是非常重要的。

2轉變政府治理理念和治理模式，以減少觀念阻隔和體制慣性影響。自政府產生以來，其存在的意義、目的等決定了政府必須承擔提供公共服務的主要責任，而且政府在公共服務方面有著比市場更明顯的優勢，在一定程度上解決了市場在公共服務方面的失靈問題。但在現實中，政府壟斷的公共服務缺乏競爭，以及政府本身的官僚機構性質導致公共服務無效、低效等問題層出不窮。因此，解決公共服務的市場與政府雙重失靈問題需要新的思路。

政府與市場雙重失靈的客觀存在，促使社會力量日漸成長壯大，現代社會不再簡單地劃分為公共領域和私人領域，而是在傳統“官民二重結構”之外出現了第三大領域，即公共事務的多元治理主體。正如弗雷德里克森所指出的那樣，“我們生活在一個權力分享的世界里，在這個世界中，政府組織、準政府組織、非營利組織、私人組織共同參與政策的制定和政策的執行。”社會治理模式開始從集權統治向多元主體分權共同治理的公共治理轉變，與社會治理模式的轉變趨勢相適應，公共服務的提供也必然由政府壟斷走向政府、社會、公民等主體平等合作、共同提供的新局面。

正是基于這一必然趨勢，政府理念和治理模式必須進行更新，即要轉變傳統全能政府的觀念和做法，由單向度的政府統治、管制轉變為政府與社會、市場等多元主體之間的雙向互動、平等合作的治理。換言之，在政府加強對提供公共服務的宏觀管理的同時，肯定市場以及社會團體乃至公民個人在公共服務方面的地位和作用，將競爭機制引入公共服務領域，在一定范圍內允許和鼓勵私營部門和社會自治組織進入公共服務領域，如自來水、燃氣供應等基礎設施產業和城市公用事業等領域。這樣，不僅有利于形成公共服務的競爭機制，提高公共服務的有效供給，從而產生更好的經濟效益和社會效益，而且也能為解決公共服務的現實問題提供科學、可行的思路和方案。

3加快公共服務體制與制度改革，以消減公共服務領域的行政壟斷。樹立公共利益至上觀念，轉變政府理念和治理模式等，這只是為規避我國公共服務行政壟斷所導致的道德風險提供了可能。而要有效地避免這些道德風險對社會發展以及公共利益產生不良影響，根本還在于進行公共服務體制與制度的改革，克服現有的制度缺陷，以消減嚴重影響公共服務效率與效益的行政壟斷。制度改革應該包括以下一些方面：

第一，明確政府公共服務的范圍。盡管當前我國政府具備了一定的財力，可以提供一些關系民生和社會公正的基本公共產品，如義務教育等，但政府的能力總是有限的，完全由政府承擔所有公共產品的提供是不現實的。因此，政府應該在財力有限的前提下盡可能保證基本公共產品的提供，而在一些高層次的公共服務領域則與企業、社會等主體共同合作或者交由后者負責提供，政府則承擔安排和監督的責任。這樣就能有效降低行政壟斷程度，減少因此造成的公共服務的高耗低效問題，從而盡量滿足社會公共需要。

第二，改革政府公共服務提供方式。公共服務的提供其實包括決策、生產和供應等幾個環節。美國著名公共行政學者文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂博特和羅伯特·沃倫明確指出，公共產品和服務的生產與供應需要區分開來，生產既可以由私人來承擔，也可以由公共部門組織，而政府及其他公共部門只承擔供應的責任。在此理論的指導下，許多國家已進行了成功的改革。我們應該借鑒其他國家的成功經驗，結合我國具體國情，實行公共服務決策職能和執行職能適度分離，由政府負責相關決策以及公共物品的供應，而公共物品的生產則采取政府、市場和社會合作的方式。只要制度安排合理、完善，就能夠提高公共服務的質量和效率，滿足公眾的需要。

第三，建立公共服務多元化的法律保障。反行政壟斷必須借助于完善的法律，要將政府在公共服務中的職能與責任通過法律予以明確，避免行政權力的過度介入和干預，這樣就能夠在一定程度上減少行政壟斷。合理競爭是打開壟斷困局的鑰匙，因此要從法律上、制度上肯定企業、社會團體以及公民個人參與公共服務的合法性，并制定可行的實施措施，以保證公共服務多元化的實現。此外還要完善各種相關制度，如適應市場要求的管制制度等，為公共服務的多元化提供制度保障。

編輯杜運泉