我國土地征收存在的主要問題及完善對策

周谷青 蘇燕萍 王惠超

摘要土地征收是國家管理土地制度的重要組成部分,然而隨著城市化進程的加快,基于各種商業目的和國家城市規劃,國家征收土地的現象越來越普遍,其中的一系列問題也凸顯出來,土地征收成為引發社會矛盾的一個焦點,因此非常有必要提出一些切實可行的、能夠解決這些問題的建議和對策,以完善我國的土地征收制度。

關鍵詞土地征收強制性公共利益補償標準

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-252-02

一、土地征收的立法概況

2004年3月14日,十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案,將第十條第三款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這是第一次在憲法明確了征收和征用兩種土地流轉方式,為土地征收制度的進一步建立和完善提供了基礎和保障。繼前幾次《土地管理法》的修改,2009年3月舉行的十屆全國人大第三次會議上,全國人大代表在,《土地管理法》修改的議案中提出,要嚴格征地程序,提高補償標準,切實保障農民利益;在建議制定土地規劃法的議案中要求,強化土地規劃的法律地位;在建議制定征地補償管理法的議案中提出,要規范征地程序和農民安置,保障失地農民的利益,這些對我國的土地征收及補償制度的完善都起到了極大的促進作用。但是對于土地征收具體實施的相關調查報告中,還是發現在土地征收方面存在著一系列問題。

二、土地征收存在的問題

征收通常是所有權的轉移,土地征收是發生在國家和農民集體之間的土地所有權轉移,是指國家為了社會公共利益的需要,依照法定程序,將農民集體所有的土地轉變為國家所有,并給予農村集體經濟組織和農民個人相應的補償。隨著市場經濟的發展和城市化進程的加快,土地征收中帶來的問題也日益突出,主要表現在以下幾個方面:

(一)對“公共利益”的界定不明確

根據我國《憲法》和《土地管理法》的規定,國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。由此從憲法的層面上看,土地征收的前提必須是為“公共利益”的需要。由此可以看出國家對土地征收問題的重視,但是現行的法律法規對這方面的規定還不夠具體,對土地征收中“公共利益”的界定十分的不明確,因此在一些現實的案件中關于“公共利益”的分歧經常成為案件爭議的焦點。“公共利益需要”的尺度很難把握。另外,不排除個別地方政府在巨大經濟利益的驅動下,極易打著公共利益的幌子,將商業目的用地納入土地征收的范圍,從而損害被征收土地集體經濟組織及其成員的合法權益。

(二)土地征收的補償問題突出

目前,國家壟斷壟斷了土地的一級市場,因此以土地征收這種轉移所有權的方式具有很強的行政性。雖然,我國《土地管理法》等法律法規雖然對土地征收的補償標準作出了規定,但是土地的征收補償無論是在標準的制定和最終補償的執行上都有很大的單方性。其中的問題也就產生了:1.由于市場經濟體制的轉變,以前制定的補償標準就凸顯出其不夠科學合理,補償方式單一的缺陷。2.征地補償標準太低,隨著經濟的發展,物價的上漲,房價也是居高不下,對于地征收的土地以價金補償的土地,農民所得的補償費只能維持其基本的家庭生活,而他們安生的住房將很難得到解決。3.補償范圍太窄,補償的范圍僅限于與土地有直接聯系的一部分損失,被征收土地上農村房屋等地上建筑物的補償和其它間接損失沒有列入補償的范圍。4.安置責任不明確,經常導致很多被征地的農民沒有得到補償,使他們徹底失去生存的依靠,引發大量糾紛。這些都反映了我國土地征收補償存在的極大缺陷。

(三)土地征收程序問題

在筆者的調查中發現,國家在征收土地(特別是城市邊緣的農村集體土地)的過程中,相關的手續基本上是由農村集體的組織干部一手操辦的,農民的知情權、參與權在很大程度上被忽略了。同時政府基于在權利上的優勢地位,農民的申訴、控訴和起訴權也沒有得到很好的保障。在現階段土地征收存在的問題中,不僅是在征收土地的過程中的相關權利沒有得到很好的保障,而且政府部門給征收土地的補償是多少,每戶可以拿到手的有多少,就更說不清楚了,政府在征收農地過程中急于求成,缺乏對老百姓的耐心解釋,造成了農戶對村委會的不信任。也引發也一系列的社會矛盾。而農民在尋求救濟的過程中也是困難重重,被征收土地者在整個土地征收過程中處于被動的劣勢地位,如補償方案的確定是由政府核準并實施,難以避免暗箱操作行為的發生,征收程序的公示性難以保障。而人民法院在審理土地征收及補償行政案件中,常常受到來自于地方保護主義的壓力,農民為了尋求救濟的途徑,往往采取集體上訪甚至更為極端的解決方法,成為社會的不穩定因素。

三、土地征收的建議與對策

(一)進一步界定“公共利益”

基于當前,在征收土地對“公共利益”的界定不明確的現象,筆者覺得應盡快以立法的形式明確“公共利益”的概念。首先我國應借鑒一些征收制度比較成熟國家的經驗,對公共利益的概念、范圍進行明確。香港《官地回收條例》規定,公共用途,是指一切有關對公共大眾有利益的規劃及建設,如公路建設、公共屋村、街道、市場、公共休息場所等。臺灣的《土地法》將公共事業限為:國防設施;交通事業;公共事業;水利事業;公共衛生;政府機關、地方自治機關及其他公共建筑;教育、學術及慈善事業;國營事業;其他由政府興辦以公共利益為目的事業。將土地征收權限定在公共用途和符合公共利益的范圍內,以限制借“公共利益”目的濫用征地權的現象。

同時應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在此,筆者還主張:政府在征收時不能將“公共利益”僅界定為有利于經濟的發展,更要兼顧環境、對被征收組織成員的生活穩定性的影響程度。

(二)完善土地征收補償與安置機制

在土司征收補償安置上,應堅持“保護農民的合法利益”的原則,使農民在失去土地后還能保證其生存權和發展權。對被征收土地上的農民進行妥善安置,是征地制度改革重點和關鍵。所以有必要結合當前的市場經濟體制和我國經濟發展狀況,采取聽證程序,充分聽取群眾和各方專家的意見,重新制定合理的補償安置標準,筆者主張以土地價款補償和住房安置為主,采用以下補償方式:1.住房補貼;2.地價款入股安置;3.社會保險安置;4.留地安置;5.用地單位安置;6.農業安置;7.土地開發整理安置等等安置途徑。

對于在執行上難落實到位的問題,筆者建議可以在各個基層通過自主組織建立土地征收補償安置委員會,個人或者單位可以將土地征收存在的問題直接報送到該委員會,有該委員會向向相關部門反映,進行協商解決,或者協助進行訴訟。同時,應建立嚴格的懲罰機制,如對于落實不到位的,事后查處屬實的,給予懲罰性的加收賠償費。

(三)完善征收程序

鑒于我國土地征收程序上存在的諸多問題,筆者認為可以從一下幾個方面擬制解決辦法:1.借鑒國外經驗,制定詳細具體的征收程序,明確各方的權利與義務,限制政府的征收行政行為,使土地征收程序明晰化。2.增加完善保護被征收人的相關權利。首先,設立征收土地的公告或通知程序,保障農民的知情權。舉行聽證制度,保障土地權利人的參與權,異議權。其次,增加對被征收者的救濟措施。如果被征收者對土地征收的合法性和土地征收的補償方案等存有異議,我國應允許被征地人采取申訴、行政復議等措施。3.設立被征收土地買回權(返還請求權)制度。對征收土地的利用一旦發現問題如未按照約定、承諾的使用用途利用時應及時收回,并返還被征收人。

此外,為保證土地征收的順利進行和土地征收目的的最終實現,還要盡快完善有關土地行政征收方面的法律法規,建立、健全城市土地儲備制度,以實現各方利益平衡,促進經濟和社會的和諧發展。