全球治理架構下的非政府組織

詹 焱

摘要本文在對非政府組織的概念進行辨析和對全球治理的涵義進行梳理的基礎上,分析了非政府組織參與全球治理的方式,指出非政府組織在全球治理的架構下發揮了日益重要的作用,非政府組織對全球治理的法治化進程有促進意義。

關鍵詞非政府組織全球治理

中圖分類號:D813文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-205-01

一、非政府組織的概念辨析

“非政府組織”是英文Non-GovernmentalOrganizations(簡稱NGOs)的中文譯名。由于各種非政府組織在規模、宗旨、組織形態、運作機制等方面存在很大的差異,因此對這類組織進行界定頗為不易。目前,對于非政府組織比較權威的定義源自聯合國的幾份決議。1950年聯合國第288號(X)決議指出“任何國際組織,凡不是經由政府間協議而創立的,都被認為是為此種安排成立的非政府組織。”1968年聯合國第1296號(XLIV)決議將非政府組織的界定更為寬泛化,認為“非政府組織包括接受由政府當局指定的成員的組織,如果這種成員資格不干預該組織自由觀點的表達的話。”①

二、全球治理的含義

在各種關于治理的定義中,全球治理委員會的定義具有很大代表性。該委員會在《我們的全球之家》的研究報告中對治理作出了如下界定:治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則,也包括各種人們同意的非正式的制度安排。②從以上種種關于治理的理論中,我們可以看出,治理強調參與治理的主體的多元化,突破了傳統統治理論囿于國家的束縛。治理不僅僅是國家的權力強制,還包括得到了認可的社會組織的參與,治理通過促進國家和社會的協力達致社會的和諧。

關于全球治理,至今還沒有一致的、明確的定義。如聯合國秘書長安南所言“我們已然進入了一個從未有過的大伙伴時代,而且市民社會(如NGOs)的影響是越來越大的。我們可確定在所謂的新外交的時代里,非政府組織、國際組織及政府將更密切地配合以追求彼此間最大的共同目標。”③

筆者認為,全球治理并不是要建立一個超國家的世界政府,或建立一套放之全球皆準的法律或規則,它只是界定了某種范圍內的理念、原則和機制,而且這種界定帶有很大的理想性的成分。雖然關于全球治理能否達成存在著不同的看法,但筆者認為,由于全球相互依賴的加強,建立全球治理的需求是迫切的,而且非政府組織因其自身的某些特征相對國家政府來說在全球治理中更具有優越性。

三、非政府組織參與全球治理的方式

有學者提出了“7C全球治理策略”,④這種策略包含下列數個變項:

C:contact:接觸;

C:communication:溝通;

C:conflict:沖突;

C:compromise:妥協;

C:collaboration:共事;

C:consensus:共識;

C:cooperation:合作。

這七個變項代表著非政府組織在全球治理中可能運用到的手段。這七種手段又包含著四個階段:

第一階段,非政府組織在全球網絡中與其他主體接觸、溝通、交流看法、相互了解。

第二階段,非政府組織在治理中與其他主體或因意見相左而產生沖突;或因意見相似或矛盾經過調和而產生了妥協。

第三階段,各主體為達到治理的目標,在共事中達到某種程度的共識,或因有共識而共事。

第四階段,各個公共組織或私人組織與國家合作,產生為達到目標而努力的持續性互動。

這種“7C全球治理策略”是在比較抽象的意義上概括了非政府組織參與全球治理的方式,具體來講,非政府組織投身于全球治理的途徑有:

(一)提供咨詢和處理信息

在聯合國會議場所,特別是會議的準備過程中,各國政府可從非政府組織那里,得到特定領域的專業知識。非政府組織的成員利用自己的專業知識所進行的提供、說服和協商活動對政府和政府間國際組織是非常有價值的。比如工程師和科學家反對核擴散國際網站是冷戰后出現的非政府組織,它的宗旨是團結全世界的工程師和科學家努力防止核武器的擴散。該組織認為防止核擴散在技術和政治上的困難之處在于缺乏可信的核查。為此該組織的主要行動就是為核裁軍提供包括核查機制、預防措施、技術監督、現場核查在內的多方面的核查技術與方案,為核裁軍出謀劃策。

(二)對政府和政府間國際組織的決策施加影響

非政府組織對政府和政府間的組織施加影響的途徑也是多樣的。比如許多人權非政府組織與環保非政府組織常與美國政府的核武器裁減的策略聯盟,從而借助國際強權之支持,擴大在國際上的影響力。與勞工、移民、宗教相關的非政府組織常常通過外交及政治協商或談判而產生影響力。還有的非政府組織通過貿易、財稅之協商與談判途徑(如WTO機制)散發其影響力。還有一種途徑不容忽視,非政府組織可以以其獨有的文化和價值影響政府和政府間國際組織,這種影響是潛移默化的。

(三)監督政府和政府間國際組織

非政府組織的主要監督對象為國家間國際組織的條約、承諾和計劃,非政府組織主要是通過收集和傳播信息發揮監督作用的。很多時候非政府組織公布的信息是官方不愿公布的,它可以通過這種方式對政府和政府間國際組織施加壓力,監督他們的行為。比如著名的環境非政府組織“地球之友”,它的活動宗旨是阻止氣候的危險變化,主張開展有利于可持續發展的生活和消費。2001年4月,“地球之友”發動數千人向白宮潮水般地發送電子郵件,抗議布什政府拒絕簽署《京都協議書》。2001年6月,在瑞典舉行的歐盟峰會上,“地球之友”的成員加入了15,000多人的游行隊伍,要求歐盟單方面批準《京都協議書》。2001年10月,“地球之友”參加了聯合國第7次會議,以確保會議采納先前達成的有關環境問題的政治協議。

總之,非政府組織在全球治理的架構下發揮著越來越引人注目的作用,它不但是國家政策制定的重要參與者,也是社會經濟發展及政治參與的主要動力。在全球化浪潮中,非政府組織與國家、市場間的互動將有助于民族國家面對全球化的沖擊與挑戰。