論政府信息公開與公民知情權的法律保護

曾凡珂

摘要2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》以立法的形式確定了政府等行政主體公開法定信息的義務,同時規定了公民知情權的救濟方式,是我國公民知情權法律保護制度上的一次重大進步。本文以該條例的頒布為背景,探討了知情權與政府信息公開的關系,并針對我國公民知情權的法律保護現狀及存在的問題進行了分析,指出應從立法方面推進我國政府信息公開制度的建設,以充分保障公民的知情權。

關鍵詞政府信息公開知情權立法憲法訴訟

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-180-02

一、知情權的概念及其與政府信息公開的關系

知情權這一概念發端于西方國家,早在20世紀以前,在國家行為公開理論中就已暗含知情權的相關意思,即國家應以正式公開的法律進行統治,使人民知道其責任并在法律范圍內得到安全和保障。知情權作為一個明確的政治法律概念被首次提出是在1945年1月,美國的一位名叫肯特·庫伯(KentCopper)的新聞編輯在他的一次演講中,認為公民有權知道他應該知道的事情,國家應最大限度地確認和保障公民知悉,獲取信息,尤其是政務信息的權利。之后,“知情權”一詞被廣泛地援用并很快被作為公民的政治民主權利得到各國法律的確認。

我國法學界也圍繞著“知情權”的權利主體、義務主體、行使方式等方面,從不同的角度對之作了解釋,形成了廣義說、狹義說和折衷說三種不同的學說。其中廣義說認為,知情權指公民、法人或其他組織知悉、獲取與自身利益密切相關的各類信息的權利,主要包含政治知情權、司法知情權、社會知情權、個人信息知情權;而狹義說則僅將知情權看作公民享有的知悉、獲取官方或者說是國家機關相關信息的權利與自由,即相當于廣義知情權中的知政權;折衷說綜合了廣義說與狹義說的觀點,認為知情權包含公民對國家政治上的民主權利與公民對社會活動情況了解的權利兩層含義。

其實從知情權的產生來看,它最初產生于公法領域,且僅限于對政府信息的知曉,而后來隨著社會的發展,它又在私法領域被廣泛地采用,泛指對社會信息的知曉。因此,所處的法學領域不同,對知情權的理解也不盡相同。在公法領域內,“知情權”的請求對象和義務主體為國家機關,“知”的對象是國家機關(官方)掌握的情報或信息;而在私法領域內,“知情權”的請求對象和義務主體則為除國家機關以外的其他的組織、法人、公民,“知”的對象是非國家機關(非官方)的情報或信息。因此,上述廣義的知情權概念涵蓋了公法領域和私法領域的知情權,而狹義的知情權則既可以指公法領域里的知情權,也可以指私法領域里的知情權。在政府信息公開過程中,與公民知情權相對的是以政府為主的行政主體所負的法定義務,是憲政國家人民主權原則的具體體現。由此,筆者認為,政府信息公開中的知情權特指是指公法領域內的知情權,它是由公民、法人或者其他組織所享有的知悉、獲取、接收國家機關及其工作人員掌握的與自身利益密切相關的信息、情報的權利與自由。

綜上所述,從知情權的產生到公法領域內知情權概念的界定,我們不難看到,一方面知情權是公民對抗國家權力的有效手段,它既能消極抵抗國家權力對公民自由權的干涉,又能積極要求國家機關通過公開信息的方式,置國家權力于公民權利的監督之下。另一方面,政府信息公開是知情權實現的制度保證,它為公民參與社會公共事務提供了合法的途徑,滿足了公眾對知情權的需要。總之,政府信息公開與知情權的關系是人民主權的憲政原則在公法領域內的直接體現,它不僅集中反映了公民權利與國家權力之間的關系,還體現了現代憲政國家限制國家權力的憲政基本要求,二者統一于現代憲政國家的建設實踐。

二、我國公民知情權法律保護的現狀及存在的問題

知情權在我國的出現較晚,1993年通過的《消費者權益保護法》第一次明確規定了屬于民事知情權的消費者知悉權,表明我國知情權首先是以民事形態出現于非憲法范疇的普通法律中。近年來,隨著我國民主憲政制度的不斷發展,特別是2007年《政府信息公開條例》的頒布,標志著我國公民知情權的法律保護取得了重大的進展。目前我國已初步形成以憲法為基礎,較多法律法規予以具體規定的知情權保障的法律體系。

首先,我國憲法典為知情權的存在提供了憲法依據。這是因為:一方面,依據人民主權的憲法原則,國家權力屬于人民,人民擁有管理國家和社會公共事務的權力,而人民有效地行使國家權力的基本前提,則是全面真實地了解有關國家和社會的信息,即實現知情權。因此,知情權是人民主權原則的應有之意,人民主權原則中含有知情權這一潛在性的權利。其次,我國憲法規定了廣泛的公民權利,特別是在我國現行憲法尚未規定知情權,而現實中公民知情權保障的呼聲日漸高漲的情形下,知情權看作是隱含于表達自由中的權利,這無疑為知情權的存在提供了一定憲法依據。

其次,我國《政府信息公開條例》將信息公開明確規定為政府的法定義務,使之與知的權利統一起來,為公民知情權提供有效的法律保護。主要表現為:第一,條例確定了“公開為原則,不公開為例外”的行政公開基本原則,這既能最大限度地保障公民知曉信息的廣度,提高公眾對行政權力的監督力度,又能限制行政權力,防止公開對國家秘密、商業秘密及個人隱私的肆意侵害。第二,條例規定了政府公開的兩種方式,即主動公開與依申請公開。主動公開要求政府積極為公眾知曉信息創造便捷的條件,而依申請公開則表明法律賦予公民一定的請求權,以此對抗和制約行政權,彌補政府主動公開的局限。第三,條例規定了公民知情權的救濟途徑,即舉報、行政復議或行政訴訟,這既平衡了公民權利與國家權力,又為公民知情權的實現提供了法律保護。

最后,我國的《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《檔案法》《國家保守秘密法》等法律法規均在不同程度上規定了公民的知情權內容,為公民知情權提供了較為完備的保護。

綜上所述,盡管我國對知情權的保障取得了很大的進展,公民的知情權正在悄然地實現,但我國在政府信息公開及公民知情權的保護方面尚存在一些問題,公民知情權實現的程度距離法治社會保障公民權利的要求之間尚存在一定的差距。這主要表現為:第一,我國憲法對知情權缺乏明確的規定,致使現實中公民的知情權較易被忽視。第二,我國的《政府信息公開條例》還不完善,存在著公開范圍規定較模糊、與其他法律規范難以有效銜接、司法救濟形同虛設等問題,這極大地降低了條例的實際操作性,使政府信息公開流于形式,公民的知情權難以得到有效保護。湖南汝城信息公開第一案及鄭州市民起訴鄭州市規劃局和城建檔案館信息公開案均反映了實踐中公民知情權的保護尚存在法律真空地帶,政府信息公開的立法與實踐在一定程度呈現出背離的情形。第三,缺乏憲法層面的知情權救濟機制,弱化了公民知情權的保護力度。由于立法的滯后性,使普通立法與憲法不可能完全保持一致,公民權利在一般訴訟中可能無法得到有效救濟,憲法訴訟制度則能有效彌補這一缺陷,為公民權利的保障提供最后的屏障。我國雖有違憲審查制度,但僅限于對法律法規的違憲審查,對于公民的憲法權利受侵犯后窮盡一般救濟途徑仍不能得到有效的保護缺乏具體的規定,由此弱化了公民權利對抗國家權力的力度,使公民知情權無法得到全面有效的保護。因此,進一步完善我國現有的知情權保障體系,需要理性應對這些問題并對之作出合理的法治設計。

三、完善現有立法,推進政府信息公開制度建設,保障公民知情權

筆者認為應從以下幾個方面入手完善我國知情權的相關立法,推進政府信息公開制度建設:

首先,應直接將知情權寫入憲法,使它成為一項獨立的憲法權利。這是因為:一方面,憲法是人權的保障書,知情權是現代憲政社會中每一成員享有并實現眾多權利,特別是政治權利(如選舉權、批評權、建議權、民主管理權等)的前提與基礎,知情權在我國已經具備基本權利的資格,能升入公民基本權利體系;另一方面,中國已先后加入了多項國際人權公約,并簽署了《經濟、文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》,知情權是《公民權利和政治權利國際公約》所規定的基本權利,將知情權入憲,有利于我國人權憲政體制與國際人權保護的接軌,順應了世界憲政潮流的發展趨勢。因此,筆者認為可通過憲法修正案的形式,將知情權寫入憲法中公民的基本權利與義務一章,并將國家機關保障公民知情權的義務納入憲法對國家機關的職權規定中,以體現知情權是權利與義務的統一,知情權的實現有賴于國家機關履行相應的職責。

其次,應完善以《信息公開條例》為主的具體法律法規,及時推出各類配套的新法,使公民知情權保障的法律體系更趨完備。第一,完善《信息公開條例》,不斷累積經驗,推進政府信息公開法的制定。盡管在《信息公開條例》生效后不久,國務院辦公廳出臺了條例施行的意見,但信息公開范圍的模糊不清、信息公開主體的狹窄及公民救濟途徑的過于原則,均成為實踐中行政機關不公開的借口。因此,應盡快制定條例的實施細則,對信息公開的范圍加以明確規定,避免實踐中出現有法不依的情形。同時,應在行政公開制度的建設過程中,不斷累積經驗,待時機成熟時將位于行政法規層面的信息公開條例上升為信息公開法,將所有國家機關的政務信息公開行為都納入到法律的調整范圍之內。第二,制定行政程序法,為知情權提供程序保障。目前我國行政程序法與行政實體法合為一體、散見于各個單行的法律法規、規定較為原則,操作性不強,因此我國應適時推出一部統一的行政程序法典,規范信息公開的程序,保障公民知情權免受行政權的侵犯。第三,完善配套法律,形成內容統一的知情權保護法律體系。《國家秘密法》制定于1988年,其內容已滯后于政府信息公開發展的趨勢,《檔案法》將非檔案文件排除在調整之外,檔案文件也有保護期限的限制。因此,應盡快修訂這兩部法律,通時制定公民個人信息保護法,對國家秘密與個人隱私的范圍加以具體化,消除條例實施中的障礙。

最后,應建立憲法訴訟制度,完善我國公民知情權的救濟體系。有權利就有救濟,沒有救濟的權利是沒有保障的權利。適時地建立起符合我國憲政體制的憲法訴訟制度是有效制約國家權力,保障公民知情權的必然要求。對于如何建立憲法訴訟制度,國內的法學界已有較多的論述,筆者認為,目前較為可行的做法是:將憲法訴訟作為公民基本權利的最后救濟手段寫入憲法,同時在各級人民法院內增設憲法審判庭,專門審理公民的具體憲法訴訟案件,但不涉及地方性規范文件是否違憲的審查。同時,在全國各級人民代表大會及其常委會下設憲法監督委員會,專門監督憲法實施,并受理個別有重大影響的憲法訴訟案件并對法律和其他規范性文件的合憲性進行審查。