論省直管縣體制在當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展

王 毅 徐 娟

摘要本文對(duì)我國(guó)推行省直管縣體制的必要性,以及目前我國(guó)兩種省直管縣體制的特點(diǎn)進(jìn)行了闡述,提出了應(yīng)通過(guò)適當(dāng)合并部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、減少縣級(jí)行政區(qū)劃的數(shù)量、擴(kuò)大省級(jí)行政區(qū)的數(shù)量、逐步撤銷(xiāo)地級(jí)市等對(duì)策完善省直管縣體制。

關(guān)鍵詞強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)省直管縣體制

中圖分類(lèi)號(hào):D62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-178-02

2005年6月,國(guó)務(wù)院總理溫家寶在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出:“具備條件的地方,可以推進(jìn)‘省直管縣的試點(diǎn)。”十六屆五中全會(huì)通過(guò)的十一五規(guī)劃中也明確提出“減少行政層級(jí)”,“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。十七屆三中全會(huì)公報(bào)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中再次提出,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制,擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán),增加對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配,增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實(shí)力。國(guó)家的方針政策都預(yù)示著,政府改革從減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整,開(kāi)始擴(kuò)展到“減少層級(jí)”的行政改革。

一、推行省直管縣體制的必要性

在新世紀(jì),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技的發(fā)展,管理思維的轉(zhuǎn)變,當(dāng)前行政區(qū)劃體制越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展,因此全面推行省直管縣必然成為一種必然趨勢(shì)。

(一)推行省直管縣是提高政府管理效能的客觀需要

當(dāng)前,我國(guó)的行政層次過(guò)多,已形成尖形三角形,這樣導(dǎo)致信息的傳播和反饋不暢、行政管理效率低下,行政成本增加。按照效率、效能原則,行政組織的縱向?qū)哟尾豢商?要盡可能地實(shí)施扁平化的組織結(jié)構(gòu),以縮短領(lǐng)導(dǎo)層次與實(shí)施層次的距離,便于上下溝通,降低信息失真,提高工作效率,克服多層次組織結(jié)構(gòu)的弊端。同時(shí)管理科學(xué)揭示出這樣一條規(guī)律,即控制幅度與管理層級(jí)之間存在著一種內(nèi)在的對(duì)應(yīng)關(guān)系:在一個(gè)巨型組織中,控制幅度大,就會(huì)減少管理層級(jí),相反控制幅度小,就必然增加管理層級(jí)。

在當(dāng)今世界日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中,要求政府和企業(yè)等組織由過(guò)去自上而下的控制型組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新型組織國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力,組織自主創(chuàng)新的內(nèi)在需求和交通、通訊手段的現(xiàn)代化,促使組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了扁平化的趨勢(shì),這不是個(gè)別現(xiàn)象,而是一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展和社會(huì)變革的世界性潮流。通過(guò)推行省直管縣,減少政府層級(jí),實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化,毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)促使政府管理更加符合實(shí)際,更加機(jī)動(dòng)靈活,更加富有創(chuàng)新精神,從而將極大地提高整個(gè)政府管理系統(tǒng)的效能。

(二)推行省直管縣是克服市管縣體制弊端的現(xiàn)實(shí)需要

1982年以來(lái),我國(guó)在全國(guó)推行市管縣體制的主要出發(fā)點(diǎn),是為了解決地市分割的弊端,發(fā)揮中心城市的作用,加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐。20多年的實(shí)踐表明,市管縣體制只是在一些地方部分地實(shí)現(xiàn)了改革的預(yù)定目標(biāo),由于市縣都是一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體,一旦牽涉到利益關(guān)系,往往要經(jīng)常競(jìng)爭(zhēng),如相互之間爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目,產(chǎn)生嚴(yán)重的內(nèi)耗,而中心城市往往利用其有利的行政地位,以各種形式侵奪縣的利益,降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體實(shí)力等。而在更多地方,這一體制本身暴露出許多始料不及的問(wèn)題:如一些中心城市隨意向外擴(kuò)張,侵占農(nóng)民土地,造成了大量的土地資源浪費(fèi);因此,為了克服市管縣體制的各種弊端,就必須改革市管縣體制,實(shí)行省直管縣體制。

(三)推行省直管縣是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的內(nèi)在需要

當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了一種特殊的地緣經(jīng)濟(jì)——行政區(qū)經(jīng)濟(jì),這種經(jīng)濟(jì)在一定時(shí)期對(duì)加速地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用,但現(xiàn)在弊端越來(lái)越明顯,客觀上加劇了經(jīng)濟(jì)小而全、大而全、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)雷同等現(xiàn)象,導(dǎo)致資源不能優(yōu)化整合,生產(chǎn)力不能合理布局,導(dǎo)致資源浪費(fèi),自成一體地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)布局,行政界線(xiàn)像一堵看不見(jiàn)的墻,人為地將區(qū)域進(jìn)行分割,阻礙了區(qū)域之間產(chǎn)品、資源、要素的流動(dòng)和統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)有其重要的歷史原因,推行省直管縣有利于打破現(xiàn)有的行政區(qū)格局,對(duì)保持自然經(jīng)濟(jì)區(qū)的完整性,資源的統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、發(fā)展管理是十分必要的。

二、目前我國(guó)“省直管縣”改革中存在的問(wèn)題

近年來(lái),“省直管縣”改革在全國(guó)范圍內(nèi)得到了廣泛推行。這一改革既有浙江省的成功經(jīng)驗(yàn)作范例,又得到了中央的肯定,并且得到了廣大基層政府的大力支持,似乎勢(shì)在必行。但是也不能忽視改革中存在的問(wèn)題和困難,并非所有的省份都具備改革的條件,如果一味照搬其他省份的經(jīng)驗(yàn),將會(huì)違背行政法上的比例原則和行政管理學(xué)的一般原理,造成不必要的改革代價(jià)。

第一,省直管縣體制在對(duì)縣級(jí)權(quán)力的賦予上對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)起到拉動(dòng)作用,但是權(quán)力大小要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配,否則就會(huì)造成權(quán)力資源的浪費(fèi),并且容易造成權(quán)力的濫用。并不是每一個(gè)省區(qū)都像浙江省一樣有發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì),且縣域經(jīng)濟(jì)獨(dú)成單元的這種“天然條件”,靠擴(kuò)大縣的權(quán)力不能解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題;有些地區(qū)市域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成了良好的結(jié)構(gòu),這時(shí)如果由省管縣會(huì)破壞原有的良性結(jié)構(gòu);還有些市級(jí)政區(qū)以農(nóng)業(yè)為主,省管縣會(huì)破壞原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第二,“省直管縣”需要省具有實(shí)際的控制能力。以浙江模式為例,浙江省是一個(gè)小省區(qū),所轄的縣區(qū)僅有四十多個(gè),省政府能較好地控制每一個(gè)縣區(qū)。這是浙江省能夠成功推行“省直管縣”制度的天然條件,但是其他的省則不然。例如,我國(guó)新疆維吾爾族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)地域廣闊,四川、河北等省份縣區(qū)較多,其管理半徑不一定能覆蓋到全省的每一個(gè)角落。當(dāng)省政府不能很好地管制縣區(qū)的時(shí)候,會(huì)出現(xiàn)縣區(qū)權(quán)力的膨脹,損害的只能是基層老百姓的利益。

第三,我國(guó)地域廣闊,各縣域發(fā)展不平衡的情況普遍存在,從現(xiàn)在試點(diǎn)的情況來(lái)看,基本以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況作為決定是否實(shí)行省管縣的標(biāo)準(zhǔn),在這種標(biāo)準(zhǔn)下會(huì)加劇各個(gè)縣區(qū)發(fā)展的不平衡。同時(shí),同省之內(nèi)不同縣域會(huì)相互攀比,從而激起更多的矛盾,還可能導(dǎo)致形象工程、虛假數(shù)據(jù)的增多。

第四,“省直管縣”可能會(huì)破壞原本比較成熟的省區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)。良好的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是有層次、有級(jí)別和相互配合的結(jié)構(gòu)。規(guī)模的大小、職能的差異是城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)合理的基礎(chǔ)。如果縣區(qū)權(quán)力過(guò)大會(huì)給這種原本合理的結(jié)構(gòu)帶來(lái)沖擊。

第五,縣域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密,但是縣城的經(jīng)濟(jì)輻射力能否帶動(dòng)周?chē)r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不確定的,如果縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足依然會(huì)出現(xiàn)“小馬拉大車(chē)”的情況。杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后,又會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢?這些都是不確定的。

三、完善省直管縣體制的對(duì)策

(一)適當(dāng)合并部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)政權(quán)序列的基礎(chǔ)部分,是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的組織者。它上連國(guó)家,下連農(nóng)民,在農(nóng)村社會(huì)政治中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。因此,國(guó)家歷來(lái)都十分重視鄉(xiāng)政建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行能否適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的形勢(shì),是關(guān)系到我國(guó)政治穩(wěn)定、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)繁榮的大事。

改革開(kāi)放后,撤銷(xiāo)人民公社,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、保證財(cái)政稅收、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定等方面無(wú)疑是有功績(jī)的,對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步以及農(nóng)村的政治、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了非常重要的作用。但是時(shí)至今日,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治改革的深化及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不相適應(yīng)的矛盾日益突出。因此,應(yīng)盡快合并部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

在有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的前提下,適時(shí)、適度地合并規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn),有利于降低管理成本,提高管理效率,增強(qiáng)發(fā)展活力。開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作,要因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo),要結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩砗徒煌ㄍㄓ崡l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,要照顧群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣,因地制宜地研究確定合理規(guī)模、調(diào)整目標(biāo)以及撤并的模式和原則。同時(shí),通過(guò)加強(qiáng)撤并后管理工作,達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),降低行政成本,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),優(yōu)化農(nóng)村資源,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

(二)減少縣級(jí)行政區(qū)劃的數(shù)量

縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置過(guò)多是我國(guó)目前行政區(qū)劃的一個(gè)明顯的特征和問(wèn)題。它帶來(lái)的一些問(wèn)題和弊端也已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)。

1.縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的增加導(dǎo)致了行政效率的降低和管理成本的增加。縣級(jí)設(shè)置數(shù)量過(guò)多連同省級(jí)設(shè)置規(guī)模過(guò)大,是導(dǎo)致地級(jí)設(shè)置出現(xiàn)的兩大主要原因。省的規(guī)模過(guò)大,轄縣數(shù)量過(guò)多,導(dǎo)致省級(jí)管理任務(wù)繁重,工作量過(guò)大,有時(shí)往往無(wú)法兼顧,嚴(yán)重影響行政效率。要從根本上解決問(wèn)題,必須從源頭上入手,在縮小省級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模的同時(shí),減少縣級(jí)行政區(qū)的數(shù)量,使各級(jí)行政區(qū)的管理規(guī)模與設(shè)置數(shù)量趨向于合理,從而有效解決行政管理的效率與成本問(wèn)題。

2.縣級(jí)行政區(qū)的數(shù)量不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)證明,縣的規(guī)模過(guò)小有很多弊病,一個(gè)突出表現(xiàn)就是不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是縣的整體經(jīng)濟(jì)能力弱,難以集中財(cái)力物力搞大專(zhuān)案的經(jīng)濟(jì)建設(shè);二是不利于中心城鎮(zhèn)建設(shè),難以形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心。縣的規(guī)模過(guò)小,平均行政管理人員就多,管理成本就高。這些地區(qū)縣的規(guī)模過(guò)小是制約這里經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。解決我國(guó)縣規(guī)模過(guò)小問(wèn)題的根本途徑就是合并小縣。

(三)擴(kuò)大省級(jí)行政區(qū)的數(shù)量

建國(guó)以來(lái),我國(guó)省級(jí)規(guī)模經(jīng)歷了幾次變化。隨著改革開(kāi)放以來(lái)各省人口規(guī)模的愈來(lái)愈大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)的迅速上升,各省特別是發(fā)達(dá)省份的實(shí)力愈來(lái)愈強(qiáng),近十幾年,學(xué)術(shù)界建議繼續(xù)分省的呼聲愈來(lái)愈高。一些副省級(jí)城市如大連、青島、深圳、武漢等也一直有意成為中央直轄市。而且事實(shí)上,改革開(kāi)放以來(lái)廣東省已經(jīng)分出了海南省,四川省亦已經(jīng)分出了重慶市。分省要堅(jiān)持以下具體原則:第一要有利于政治—社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二要保持自然地理單元的完整性。第三新省的面積、人口、區(qū)域交通狀況要與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求基本一致等。

(四)逐步撤銷(xiāo)地級(jí)市

減少行政區(qū)劃中間層次最主要的是撤銷(xiāo)地政級(jí)區(qū)。由于一系列的原因,地級(jí)政區(qū)設(shè)置成為我國(guó)目前爭(zhēng)議最大的一個(gè)行政層級(jí),管理幅度小,必然造成行政資源不能充分利用,加大行政成本。同時(shí)還會(huì)造成上級(jí)政府事無(wú)巨細(xì)地安排、計(jì)劃下級(jí)政府的政務(wù)活動(dòng),這樣會(huì)壓抑下級(jí)政府的積極性和活力,制約下級(jí)政府內(nèi)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)憲法明確規(guī)定,我國(guó)的地方政府為省(自治區(qū))、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)。地級(jí)市設(shè)置始于20世紀(jì)80年代以后,在我國(guó)省級(jí)規(guī)模過(guò)大、縣級(jí)數(shù)量過(guò)多的情況下,它確實(shí)有效地解決了管理的效率問(wèn)題,也起到了發(fā)揮中心城市功能、加快城市化進(jìn)程的作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成,城市化進(jìn)程的加快,市管縣體制所產(chǎn)生的初始效應(yīng)日趨式微,并逐漸偏離其改革初期的目標(biāo),其弊端和局限性愈來(lái)愈突出,非常有必要順應(yīng)時(shí)勢(shì),在縮省和并縣的基礎(chǔ)上,將其納入到我國(guó)行政區(qū)劃改革的總體規(guī)劃中,加以裁撤,恢復(fù)我國(guó)憲法規(guī)定的省轄縣體制,提高行政效率。

在撤銷(xiāo)地級(jí)市時(shí)首先要堅(jiān)持“放權(quán)”,即賦予縣相當(dāng)于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的審批權(quán),使兩者逐步由上下級(jí)關(guān)系變?yōu)槠降汝P(guān)系;其次是逐步“脫鉤”,即在條件成熟的地方實(shí)行省直接管理縣,實(shí)現(xiàn)縣與地級(jí)市的脫鉤。撤地的最重要前提是省級(jí)行政區(qū)規(guī)模的縮小和縣級(jí)行政區(qū)數(shù)量的減少。這樣,才能有效解決各級(jí)轄區(qū)規(guī)模的合理性問(wèn)題,才能有效保證行政資源的合理、有效利用問(wèn)題。

政區(qū)體制是直接地涉及一國(guó)一地人民的物質(zhì)、文化、政治生活的方方面面,事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問(wèn)題,是關(guān)系國(guó)家繁榮昌盛和長(zhǎng)治久安的大政,對(duì)國(guó)家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有重大影響。我國(guó)推行省直管縣的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,通過(guò)對(duì)推行省直管縣的必要性和可行性的分析,論證了推行省直管縣的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)條件。但同時(shí)也應(yīng)該意識(shí)到,其改革的風(fēng)險(xiǎn)、阻力和成本也是十分巨大的,存在著涉及范圍廣、任務(wù)繁重、利益關(guān)系協(xié)調(diào)難度大等問(wèn)題。因國(guó)力與國(guó)情所限,我國(guó)的省直管縣體制的改革之路還艱巨而漫長(zhǎng)。