芻議檢察機關(guān)提起公益訴訟

王根命 汪林峰

摘要在關(guān)于公益訴訟的原告資格的研究中,關(guān)于檢察機關(guān)是否能夠提起公益訴訟存在著很大爭議,本文立足于中國國情,從公益訴訟的內(nèi)涵、特點和公益保護的現(xiàn)狀著眼,對于我國檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的利弊問題進行了初步的討論,同時認為檢察機關(guān)提起公益訴訟可以有效糾正過渡追求私益而損害公共利益的行為,有其自身的合理性和進步性。

關(guān)鍵詞公益訴訟檢察機關(guān)原告

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-154-03

一、關(guān)于檢察機關(guān)能否提起公益訴訟的主要爭論述評

在關(guān)于公益訴訟的原告資格的研究中,關(guān)于檢察機關(guān)是否能夠提起公益訴訟存在著很大爭議,理論界對檢察機關(guān)能否可以成為公益訴訟的原告主要分為兩種觀點:

(一)肯定觀點及主要理由

檢察機關(guān)是有權(quán)且適格主體。檢察機關(guān)是國家和社會公共利益的代表者,具有廣泛的法律監(jiān)督權(quán),應該將其法律監(jiān)督者的身份和公共利益代表者的身份集于一身,通過適當?shù)姆绞?在某些必要的領(lǐng)域和場合,介入公益訴訟。這樣也避免了由團體和個人提起公益訴訟的一些弊端和法律障礙。①持此觀點的理由:其一,檢察機關(guān)是對全國人民代表大會負責的司法機關(guān),是代表國家行使法律監(jiān)督權(quán),確保法律統(tǒng)一正確實施,法律授權(quán)檢察機關(guān)行使國家訴權(quán),由其代表國家提起訴訟依法有據(jù)。其二,檢察機關(guān)作為法定監(jiān)督機關(guān),法律地位超脫,不易受干擾。檢察機關(guān)獨立行使法律監(jiān)督權(quán),不受行政機關(guān)、社會團體、個人的干涉。其三,檢察機關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍,與其它部門相比,更能勝任這一職責。其四,由檢察機關(guān)代表國家作為公益訴訟的原告是當今世界各國的普遍做法,檢察機關(guān)提起公益訴訟是切實可行的。②

(二)否定觀點及主要理由

檢察機關(guān)提起公益訴訟存在主體不適格并且有無法律依據(jù)的嫌疑。理由:其一,從憲政角度來看西方國家的檢察機關(guān)是政府的代表,是公共利益的維護者,決定了檢察機關(guān)提起公益訴訟具有其內(nèi)在的合理性。而我國的檢察機關(guān)是在權(quán)力機關(guān)之下與行政機關(guān)、審判機關(guān)和軍事機關(guān)并列的法律監(jiān)督機關(guān),是司法機關(guān),并不象西方國家一樣隸屬于行政機關(guān)。相反,還是它的監(jiān)督機關(guān),兩者之間是獨立而又制衡的關(guān)系,難以相互代表。③其二,從檢察機關(guān)的身份角度來看,檢察機關(guān)作為訴訟的當事人,明顯地與另一方當事人在訴訟地位上處于明顯地不平等地位。由檢察機關(guān)提起公益訴訟之后,一是將打破即有國家權(quán)力之間的均衡,二是很有可能影響到人民法院審理此類糾紛的公正性。其三,按照傳統(tǒng)理論,原告作為訴訟當事人,必須與案件審理結(jié)果有直接或者法律上的利害關(guān)系。顯然,檢察機關(guān)與案件審理結(jié)果沒有直接或者法律上的利害關(guān)系。其四,從權(quán)利救濟角度上看,檢察機關(guān)提起公益訴訟弊大于利。若檢察機關(guān)作為原告提起訴訟,就剝奪了被告對裁判不服時向檢察機關(guān)申訴的權(quán)利。同時,如果檢察機關(guān)怠于行使公訴權(quán)從而使得公眾利益不能得到及時地維護時,則存在無人來監(jiān)督、督促檢察機關(guān)及時地行使公訴權(quán)以維護社會公眾利益的現(xiàn)狀。④其五,國外檢察機關(guān)雖然有提及公益訴訟的實踐先例,但國外檢察機關(guān)的性質(zhì)、憲政地位及其職能與我國的檢察機關(guān)存在本質(zhì)區(qū)別,一味的機械移植,其結(jié)果必然造成南桔北枳的狀況。其六,如果由檢察機關(guān)越俎代皰,自己作為原告直接提起訴訟,打破憲政框架內(nèi)的權(quán)力的均衡,破壞在國家機關(guān)設置中以權(quán)力制約權(quán)力的目的。同時,檢察機關(guān)的權(quán)力過分集中,更易滋生腐敗。

厘清上述問題,不但關(guān)系到公益訴訟主體制度的完善,還會直接影響到檢察機關(guān)今后的發(fā)展方向。在公共利益被侵害的案件中,因無直接利害關(guān)系人或者直接利害關(guān)系人不知、不敢、不便或不愿提起訴訟,致使他們游離于司法救濟之外,由此造成的損失也無法得到補償。在這種情況下,肯定檢察機關(guān)的公益訴訟原告主體資格恰恰可以解決這一問題,為社會及民眾提供權(quán)利救濟的司法保障。

二、檢察機關(guān)擁有原告資格的可能性與可行性

(一)從“公益訴訟”的內(nèi)涵上看檢察機關(guān)擁有原告資格的可能性

從字面上理解,“公”就是公共,“益”就是利益,簡而言之,公益訴訟就是為了“保護公共利益而進行的訴訟。”具體而言,廣義的公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團體組織及個人,對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為,直接向法院起訴,由法院依法追究相對人法律責任的一種訴訟活動。狹義的公益訴訟則僅指由特定國家機關(guān)(主要指檢察機關(guān))以國家名義向法院提起的訴訟。公益訴訟突破了傳統(tǒng)的單一訴訟的限制,將一些按照既有的訴訟理論不具有訴的利益和不適格的原告提起的訴訟吸納進來,以達致當事人平等地接近司法和正義的目標。公益訴訟模式旨在為公共利益提供全面的司法保護,即當社會公共利益受到侵害的時候,允許特定的國家機關(guān)、組織或任何人提起訴訟。我們來逐一分析可以成為公益訴訟原告的幾種主體。

1.公民個人提起公益訴訟。在目前的情況下,就我國法治的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀、公民的素質(zhì)和法制普及程度看,在現(xiàn)階段難以開展。普通公民由于信息不對稱、力量弱小等原因,難以實現(xiàn)公益訴訟的目的。私人更多關(guān)注的是私益,無力更多關(guān)注公益,所以要求或奢望他們關(guān)注公益是不現(xiàn)實的。現(xiàn)實中雖然有積極公民的存在,我們也可以鼓勵公民關(guān)注公益,但不是他們的本職。

2.社團組織提起公益訴訟。實踐證明,在我國社團組織作為公益訴訟原告的現(xiàn)實困難是非常多的。在現(xiàn)階段,我國的社會團體特別是民間公益性社會團體,面臨的共同困境就是沒有穩(wěn)定的資金來源,不僅“囊中羞澀”、甚至“一貧如洗”。沒有經(jīng)濟支持,無論是支持還是提起公益訴訟,對社會團體來說都是空談。公益訴訟案情復雜,取證難度大,社團組織由于權(quán)利和技術(shù)上的限制,還可能受到非正常的外來障礙,勝訴很難。

3.國家機關(guān)提起公益訴訟。以政府為代表的行政機關(guān),在其具體行政行為侵害國家利益和社會公共利益的情況下,不可能既作為原告也作為被告參加訴訟;事實上目前很多對公共利益造成的侵害是政府行政部門打著公共利益的幌子造成的,因此其也不適合作為公益訴訟的起訴人。人民法院作為審判機關(guān),居于裁判者地位,根據(jù)訴審分立的原則,也不可能去行使訴權(quán);而人大常委會及其專門委員會基于其國家權(quán)力機關(guān)的性質(zhì),不可能在享有立法權(quán)的同時,又去行使具體的訴權(quán),這與現(xiàn)代法治理論相違背。由此可見,在眾多國家機關(guān)中,只有檢察機關(guān)才是最為適格的起訴主體。

從上述分析可以明確的是,檢察機關(guān)理所當然可以具有公益訴訟原告資格。在民眾“心有余而力不足”時,糾正過渡追求私益而損害公共利益的行為,為維護公共利益檢察院提起公益訴訟具有其自身的合理性和進步性。

(二)從公益訴訟特點看檢察機關(guān)具備公益訴訟原告資格的可行性

公益訴訟產(chǎn)生至今,盡管其在各國的表現(xiàn)形式有所不同;但無論就公益訴訟的起源,還是從現(xiàn)代有關(guān)國家確立的公益訴訟制度來看,公益訴訟實際上是一定的主體依據(jù)法律規(guī)定,針對侵害社會公共利益的行為提出訴訟請求,由法院通過訴訟程序進行審判以維護社會公共利益的一種訴訟法律制度。其自身具有不同于一般訴訟的特點。

1.從公益訴訟的歸宿看,檢察機關(guān)提起公益訴訟,可以從根本上改變“弱告強”的不利局面,從而使公共利益最大可能的被維護。公益訴訟其不同于一般民事訴訟的根本之處就在于,它是以保護社會公共利益為歸宿。因此,一旦公益訴訟的本質(zhì)在于維護這種具有很強的社會性與公益性的社會公共利益,那么其目的便在于使社會公共利益最大化,從而間接維護社會成員的利益。如果否決檢察機關(guān)這一原告資格,我國的公益訴訟原告很難擺脫社團及個人“以卵擊石”的不利局面,對我國公益的保護是有害無意的。

2.從起訴主體的廣泛性看,檢察院提起公益訴訟更接近司法和正義的目標。起訴主體的廣泛性是公益訴訟的特點之一,公益訴訟是現(xiàn)代型訴訟,它突破了傳統(tǒng)的單一訴訟的限制,將一些按照既有的訴訟理論不具有訴的利益和不適格的原告提起的訴訟吸納進來。公益訴訟模式旨在為公共利益提供全面的司法保護,即當社會公共利益受到侵害的時候,允許特定的國家機關(guān)、組織甚至任何人提起訴訟。如果排除檢察機關(guān)的原告資格,那么作為具有公益訴訟的原告資格的國家機關(guān)就名存實亡了。

3.從訴訟目的的雙重性看,檢察院提起公益訴訟在我國是可行的。由檢察機關(guān)提起公益訴訟會出現(xiàn)檢察機關(guān)既具有原告主體身份又具有法律監(jiān)督者雙重身份,但這并不能否認其原告主體資格合理性。檢察機關(guān)在刑事方面不是做得很出色嗎!檢察院提起公訴,對貪污、受賄、瀆職等職務犯罪案件進行立案偵查,既參與訴訟全過程,又超然出來對偵查機關(guān)、審判機關(guān)進行監(jiān)督。如果以檢察機關(guān)雙重身份不適格作原告為由否決其訴訟提起資格,那么當公益受損案件受侵犯的對象主要是國家利益和社會公共利益,在社團組織及個人不愿、不敢或放棄訴權(quán)或沒有具體受害人的情況下,就難以確定一個明確的原告。

4.從判決效力的擴張性看,檢察機關(guān)成為公益訴訟的原告應當具有特殊性與合理性。由于公益訴訟的裁判結(jié)果具有很強的社會影響性,法院一旦對公益訴訟經(jīng)過審理后作出相應的裁判結(jié)果,該裁判結(jié)果除直接涉及被告的特定私人利益以外,往往還具有極其廣泛而長遠的社會影響。這樣,公益訴訟就因其目的的社會性與公益性又必然決定了作為公益訴訟的原告與被告之間往往并不存在直接的具體民事權(quán)利義務爭議,而且,作為公益訴訟的提起主體應當具有能夠代表社會公益并維護社會公益的資格。

三、從我國公益保護的現(xiàn)狀看檢察機關(guān)公益訴訟原告資格的必要性

(一)我國檢察機關(guān)通過公益訴訟保護公益保護的現(xiàn)狀

新中國成立后,1949年12月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定:(最高人民檢察署)對于社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟,均得代表國家公益參與之。”1951年9月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第6款和《各級地方人民檢察署組織通例》第2條第6款規(guī)定:檢察機關(guān)代表國家公益參與有關(guān)社會和勞動人民利益有關(guān)之重要民事案件及行政訴訟。⑤1954年《人民檢察院組織法》就明確規(guī)定:人民檢察院對有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟,賦予檢察機關(guān)公益訴權(quán)。⑥《憲法》第一百二十九條規(guī)定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。作為一種國家權(quán)力,檢察權(quán)的實質(zhì)是國家法定的法律監(jiān)督權(quán)對于其他權(quán)力的監(jiān)督和約束,以達到權(quán)力間的平衡,最終目的是為了保障國家法律的統(tǒng)一實施,以維護全社會的公平正義。從1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理了一起國有資產(chǎn)流失案,首開公益訴訟之先河伊始,中國檢察機關(guān)就在法律既沒有明確禁止也沒有明確規(guī)定的情況了進行了十余年公益訴訟實踐。為國家和社會挽回了大量經(jīng)濟損失,維護了社會公眾、不特定多數(shù)人的利益。可見,國內(nèi)司法探索進程為我國檢察機關(guān)介入公益訴訟提供了豐富的實踐、經(jīng)驗積累和成熟的制度。這都使得檢察機關(guān)其作為公益訴訟主體資格的可行性。

(二)社會轉(zhuǎn)型期需要檢察機關(guān)通過公益訴訟來保護公益保護

我國正處于一個特殊的社會轉(zhuǎn)型期,在這一過程中,我國的利益格局發(fā)生著深刻的變化,出現(xiàn)了多元的利益主體和利益關(guān)系。隨之而來的是私欲的膨脹和對私益的極端追求,無視甚至犧牲社會公益的事件屢見不鮮,太湖藍藻以及三峽庫區(qū)船舶污染等等環(huán)境污染事件不勝枚舉。由于我國有關(guān)法律規(guī)定的缺失,以及侵害公益行為的復雜性、多樣性以及不確定性等特點,使得侵害公益的行為得不到有效的處理,而受害人得不到有效的救濟。雖然,我國現(xiàn)有的法律體系有對公益進行保護的規(guī)定,但是,維護公益的力度十分不到位。根據(jù)法治主義最高信條之一的無救濟即無權(quán)利原則,要求對所有合法權(quán)利都預設、提供充分和合理的救濟,而不論這種權(quán)利屬于個人性質(zhì)、集體性質(zhì)還是國家性質(zhì)的利益,⑦“訴訟在本質(zhì)上是對社會沖突進行司法控制的基本手段。在任何社會中,訴訟都以解決某種社會沖突為自身使命。換言之,當某類社會沖突大量出現(xiàn),需要相應的解決手段時,一定的訴訟形式便獲得了產(chǎn)生的根據(jù)。”⑧制度是可以被創(chuàng)新的,就像我國以前連行政訴訟都沒有,現(xiàn)在不是照樣出現(xiàn)了。從我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀和實踐可以明確得出結(jié)論,檢察院成為我國公益訴訟的原告主體是利大于弊的。面對當前我國存在的國有資產(chǎn)大量流失、公害事件嚴重危害人民群眾的身體健康和生存環(huán)境、市場壟斷等行為,我們的公民個人和相關(guān)團體面對強勢的被告顯得無助和弱小。這些“維權(quán)斗士”的下場大都是“法庭敗訴,熱情受傷”為結(jié)局,偶爾勝訴也是得不償失,長此以往,我們的公民就會對法律尚失“信仰”。美國著名學者伯爾曼說:“法律必須被信仰,否則它將形同虛設”。⑨我國學者謝暉也認為:“塑造全民的法律信仰是法治的必由之路”。⑩因此,我們不要太注重倫理上的爭執(zhí),反對空談,主張現(xiàn)實可行,實踐勝于理論。

(三)肯定檢察機關(guān)公益訴訟的原告資格具有十分重要的意義

任何制度的建立都要參照本國的現(xiàn)實狀況,我國的社會經(jīng)濟和法治發(fā)展現(xiàn)狀和我國公民個體和民間力量的薄弱決定了我國由檢察機關(guān)提起公益訴訟是有進步意義的。

1.有利于國有資產(chǎn)保護。我國作為社會主義國家,公有制經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中占據(jù)著主導地位,國有資產(chǎn)是全國人民根本利益的集中體現(xiàn),對國有資產(chǎn)進行有效的保護是司法活動的重要內(nèi)容。賦予檢察機關(guān)公益訴訟原告資格,代表國家來提起訴訟,很大程度上可以杜絕這種因無原告而無法遏止的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象,符合國家利益的需要。

2.有利于檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的行使。檢察機關(guān)享有公益訴訟的訴權(quán)后,在參與涉及公益的民事行政訴訟時,具有雙重身份,即監(jiān)督者與訴訟參與者。這無疑大大加強了檢察機關(guān)的監(jiān)督力度,對維護法律的公平和正義,督促法院審判活動的順利正確的進行起到保障作用。

3.實踐中各國一般都通過健全訴訟機制來予以保障,我國目前卻沒有一個強有力的主體來代表公共利益提起公益訴訟。因此,由檢察機關(guān)提起公益訴訟,能及時填補我國在保護國家利益和社會公共利益主體方面的“空白”,有助于我國法治經(jīng)濟的建立發(fā)展,更好地保護國家利益和社會公共利益不受侵害。

4.有利于加入世貿(mào)組織后對我國利益的保護。世貿(mào)組織規(guī)則的關(guān)于法的透明度、統(tǒng)一公正的法律實施、獨立客觀和公正的司法審查等三項普遍性原則迫使我國法治向國際化方向發(fā)展,檢察機關(guān)代表公益提起訴訟是大多數(shù)國家的普遍做法,我國這一制度的建立將利于我國法治與國際接軌。

四、結(jié)語

檢察機關(guān)作為公益訴訟的代表,可以較為有力地維護國家社會公益。在現(xiàn)代法治社會,國家應當為社會和公眾提供充分的司法救濟保障。盡管檢察院成為公益訴訟的原告主體并非盡善盡美,但主流的益處大于弊處,我們自然不要因噎廢食,踟躕不前。公益訴訟的直接目的是為支持社會正義,實現(xiàn)社會公平,以維護國家和社會公共利益。豘檢察院成為公益訴訟的原告主體正是實現(xiàn)這一目的的重要途徑。