論卷宗閱覽權(quán)的行使與保障

張 炎

摘要卷宗閱覽權(quán)是行政相對人參與行政程序的一項(xiàng)重要權(quán)利。它有助于落實(shí)行政公開原則,約束行政權(quán)力和說服行政相對人認(rèn)同行政權(quán)力的行使結(jié)果,而落實(shí)卷宗閱覽權(quán)行使方式和保障手段,在目前有著重要意義。

關(guān)健詞行政程序程序權(quán)利卷宗閱覽權(quán)

中圖分類號:D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-102-01

一、卷宗閱覽權(quán)的意義

卷宗閱覽權(quán)是指行政相對人在參與行政程序過程中,查閱行政主體收集、制作的與行政案件有關(guān)聯(lián)的卷宗材料之權(quán)利。卷宗閱覽權(quán)是知情權(quán)譜系中的一項(xiàng)子權(quán)利。它是“司法程序中‘武器平等原則在行政程序中的體現(xiàn)。”①行政相對人通過卷宗閱覽,可以知悉行政主體掌握的對自己不利的資訊,可以在行政主體做出最終決定之前為自己申辯,從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。雖然在公民的權(quán)利譜系中,卷宗閱覽權(quán)是一個(gè)很小的權(quán)利,但對于一個(gè)正在形成法治社會的中國,確認(rèn)行政相對人在行政程序中卷宗閱覽權(quán)是很具有法律意義的:一方面約束了行政權(quán)力;更重要的是它對說服行政相對人認(rèn)同行政權(quán)力作用很大。行政權(quán)力只有在行政相對人認(rèn)同的前提下才能產(chǎn)生預(yù)期的法律效果,而行政相對人對行政權(quán)力的認(rèn)同在很大程度上取決于行政主體運(yùn)用行政權(quán)力的依據(jù)是否為行政相對人所接受。如果行政相對人內(nèi)心深處潛藏著對行政主體運(yùn)用權(quán)力依據(jù)的懷疑,那么在行為上必然表現(xiàn)出對行政權(quán)力的不服從。這種不服從損害了行政權(quán)力的實(shí)效,也減損了行政主體的威信。卷宗閱覽權(quán)的功能在于,在行政決定作出之前,行政相對人可以了解到將來可能成為行政決定依據(jù)的一切材料,并可以在行政決定作出之前反駁對自己不利的一切材料。既然行政相對人事先已經(jīng)了解到了這些材料,并給出了反駁的機(jī)會,那么行政相對人就有了準(zhǔn)備接受這一不利于己的行政決定的心理準(zhǔn)備。這種心理是行政相對人認(rèn)同行政權(quán)力的內(nèi)在條件。

二、卷宗閱覽權(quán)的行使方式

(一)卷宗閱覽的時(shí)間、場所

為了確保行政相對人有效地行使卷宗閱覽權(quán),同時(shí)基于對卷宗材料有序管理的要求,卷宗閱覽的時(shí)間應(yīng)當(dāng)限于行政機(jī)關(guān)的辦公時(shí)間,除非有特殊情況,非辦公時(shí)間行政相對人不得申請查閱卷宗材料。為了便于行政相對人查閱卷宗材料,行政主體應(yīng)有卷宗閱覽的場所,為行政相對人提供必要的復(fù)制、摘抄卷宗材料的設(shè)備。

(二)卷宗材料的利用

卷宗材料只能被行政相對人用來在本案中維護(hù)其自身合法權(quán)益,其他用途應(yīng)當(dāng)為法律所禁止,尤其是證人證言,如行政相對人利用復(fù)制、摘抄所得的對其不利證據(jù)材料,威脅、利誘證人,有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定追究其法律責(zé)任。

(三)卷宗閱覽權(quán)行使的時(shí)間

一般來說,行政相對人在行政程序的任何階段都有申請查閱卷宗材料之權(quán)利。但是,行政相對人畢竟與本案件處理結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系,如果讓其過早地了解有關(guān)卷宗材料,可能妨礙行政主體正常行使行政職權(quán)。如在調(diào)查程序階段,行政相對人的卷宗閱覽權(quán)應(yīng)當(dāng)給予必要的限制,因?yàn)樾姓黧w調(diào)查取得的卷宗材料可能成為其繼續(xù)查證的線索,或者行政主體取得的證據(jù)材料是否最后用于本案的處理,也沒有做出最后決定。這些不確定的卷宗材料如果讓行政相對人知悉后,可能會為其隱藏不利證據(jù)提供了條件,或者成為威脅、利誘證人的依據(jù)。因此,對行政相對人卷宗閱覽權(quán)行使時(shí)間做出必要的限制是很有必要的。

三、卷宗閱覽權(quán)的保障方式

在行政實(shí)踐中,行政相對人行使卷宗閱覽權(quán)的仍然受到種種限制。如行政復(fù)議法規(guī)定了申請人、第三人可以查閱卷宗材料,但對行政相對人是否可以復(fù)制、摘抄則沒有作出進(jìn)一步的規(guī)定。如果行政相對人僅只有查閱卷宗材料的權(quán)利,那么卷宗閱覽權(quán)對于行政相對人可能沒有實(shí)際意義。因?yàn)檫@樣行政相對人在行政程序中就無法有效地利用這些材料進(jìn)行陳述、抗辯。因此,通過行政程序來保障行政相對人的卷宗閱覽權(quán),需要做到:

(一)完整地確認(rèn)行政相對人的卷宗閱覽權(quán)

行政程序要確保行政相對人卷宗閱覽權(quán),必須就主體、范圍、行使方式的內(nèi)容作出明確的規(guī)定。在行政復(fù)議實(shí)踐中,不少行政復(fù)議機(jī)關(guān)在申請人、第三人申請查閱卷宗材料時(shí),只允許查閱,不準(zhǔn)復(fù)制、摘抄,理由是行政復(fù)議法只規(guī)定申請人、第三人的卷宗查閱權(quán)。之所以出現(xiàn)這種情況,根本原因還是法律規(guī)定了一個(gè)不完整的公民權(quán)利所致的結(jié)果。今后的行政程序制定時(shí)應(yīng)當(dāng)避免這種情況的出現(xiàn)。

(二)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正確對待行政相對人行使行政程序權(quán)利

從行政機(jī)關(guān)的角度出發(fā),行政相對人行使行政程序權(quán)利無疑會增加工作的難度、減損行政效率,行政機(jī)關(guān)工作人員內(nèi)心深處并不喜歡具有程序權(quán)利意識的行政相對人。因此,他們盡可能會從不利于行政相對人行使程序權(quán)利角度去適用、解釋法律條款,客觀上形成了不利于行政相對人行使程序權(quán)利的外部環(huán)境。所以,行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)改變這些陳舊、落后的人治觀念,將行政相對人作為獨(dú)立于其行政職權(quán)之外的主體,而不是任其行政職權(quán)可以支配的客體;尊重行政相對人的程序權(quán)利,客觀上是有利于行政主體有效地行使行政職權(quán)。

四、有關(guān)卷宗閱覽權(quán)的訴訟

在行政程序中,行政相對人申請閱覽卷宗材料,行政主體無正當(dāng)理由,或者以涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私為由拒絕行政相對人查閱、復(fù)制、摘抄卷宗材料等。對此,行政相對人是否可以提起行政訴訟?從卷宗閱覽權(quán)的性質(zhì)看,它是一種程序性權(quán)利,行政主體拒絕行政相對人申請卷宗閱覽權(quán)是一種行政程序行為。對于行政程序行為,“原則上當(dāng)事人或利害關(guān)系人僅得以對本案實(shí)體決定不服時(shí)一并聲明。”②也就是說,對于行政主體拒絕行政相人卷宗閱覽申請的行為,行政相相對人只能在對案件的最終決定不服而提出行政訴訟的時(shí),作為一種要求撤銷該決定的理由之一提出。

行政主體同意行政相對人查閱卷宗材料申請,而與此相關(guān)的其他公民或者組織認(rèn)為查閱卷宗材料可能侵害其權(quán)益的,是否可以提起行政訴訟?只要其他公民或者組織認(rèn)為行政主體同意行政相對人查閱卷宗材料申請侵犯其合法權(quán)益,并提出了相關(guān)的事實(shí)和法律依據(jù)的,是可以提起行政訴訟的。如有關(guān)組織認(rèn)為行政主體的準(zhǔn)許閱覽卷宗的程序行為侵害其他商業(yè)秘密的,就可以提起行政訴訟。因我國的行政訴訟是一種主觀訴訟,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的準(zhǔn)許閱覽卷宗的程序行為侵犯了國家機(jī)密,不能提起行政訴訟,但可以通過正常的法律程序向有關(guān)國家機(jī)關(guān)檢舉、控告,由有職權(quán)的國家機(jī)關(guān)依法制止行政主體的違法行為,并追究相應(yīng)的法律責(zé)任。