從社會中介組織的作用看民法的私力救濟途徑

張智凡

摘要本文通過分析社會中介組織的基本概念和分類,指出法治社會要求有一個良好的社會組織結構,在這個結構里,社會中介組織應得到生長和壯大,民間的訴求應能夠得到迅速有效地回應。文中試圖從社會中介組織的功能出發論證社會中介組織在構建民法私力救濟途徑中的作用和地位,以積極培育和發展社會中介組織調解機構,增強社會中介組織“中間人”的作用。

關鍵詞社會中介組織私力救濟社會自治中介組織構建

中圖分類號:D913文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-087-02

十六屆四中全會在《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中指出:要發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。據此,重視社會中介組織在提供服務、反映訴求、規范行為的作用,對于研究民法的私力救濟途徑具有一定的借鑒意義,對于完善民法的保護機制有著重要作用。

一、社會中介組織的概念和分類

民法關于權利的保護,端在救濟權制度,即“賦予當事人救濟權,而且確立方便可靠的程序,確保救濟權的行使。此種安排,既許可權利人依靠自身力量行使救濟權的自力救濟程序,又許可權利人通過國家的專門幫助行使救濟權的公力救濟程序。”①據此,既然許可權利人通過國家的專門幫助行使救濟權,那么權利人同樣可以通過社會中介組織的幫助行使救濟權,并且更易于解決權利糾紛。

人們一般把社會經濟生活分為三個層面:一是政府,即行使國家主權的國家機構,處于經濟生活的宏觀層面;一是企業、個人等市場經濟的主體,處于經濟生活的微觀層面;而這二者之間,起承上啟下作用的就是處于中觀層面的社會中介組織。作為社會中間系統的社會中介組織,既不同于政府,不具有行政職能和行政權力,也不同于企業,不以利潤最大化為目的,它的職責主要是以“中間人”的身份,在它們的中間地帶起溝通、協調作用及為社會提供各種專門性的服務。

作為社會中間系統的社會中介組織,是指獨立于政府之外的、依據法律建立的以服務、監督功能為主的社會組織。它依照國家的法律和法規成立并運行,以公平、公正為宗旨,并確保其服務的優質與高效,在國家(政府)與社會之間發揮功能傳遞作用,在市場主體之間發揮服務紐帶作用。從功能角度來講,“中介性”和“服務性”是其基本特征。將社會中介組織的功能和現行的管理實踐結合起來,可以把社會中介組織分為以下幾類:1.市場性中介組織;2.社會公益性中介組織;3.社會性中介組織;4.行業協會類中介組織;5.社區服務類中介組織;6.事業單位類社會中介組織。

二、社會中介組織在構建民法私力救濟途徑中的重要性與必要性

(一)社會中介組織在構建民法私力救濟途徑中的重要性

西方經濟發達國家(或地區)社會中介組織具有自我監管和監管社會的作用。一方面,社會中介組織對本組織成員的行為具有自我監管作用,另一方面,社會中介組織又受政府委托,從事專項的經濟管理和社會監管活動。社會中介組織的功能主要體現在以下幾個方面:

1.民眾與政府的溝通渠道

美國政治學家亨廷頓指出:“政治發達社會與政治不發達社會的分水嶺就是各自擁有組織的數量、規模和效率,這是一目了然的。”②社會中介組織介于政府和社會之間,為政府與公眾進行交流溝通提供了渠道,它們通過發表言論、提出建議等手段來影響政府政策的決策過程,增強了社會與政府之間的信息交流和情感溝通,對社會的穩定和發展起到了重要作用。

2.多元利益群體的利益表達渠道

和諧社會不是一個沒有矛盾的社會,而是一個能夠將矛盾置于合理的行為框架之內,運用公共管理的手段將矛盾化解的社會。改革開放以來,利益的重新分配催生了許多新的利益群體,原有的利益群體也出現分化,利益多元化的格局已然形成。利益沖突帶來大量的矛盾和摩擦,而“在一個大家都屬于同一社會勢力的社會里,沖突便可通過該社會勢力自身的結構加以限制并予以解決,而無需正經八百的政治機構。”③由于社會中介組織處于政府與社會之間的地位,實際架起了公共權力和民間社會之間的橋梁,既便于國家同利益群體的溝通對話,也使得民間權利和利益訴求能夠理性的進入國家體制框架,以得到有效的伸張和保障。

3.制約公共權力和推動政治民主化的重要社會力量

社會中介組織的發展可以促進政府與社會的分離,使大量的社團組織從政府的控制中解脫出來,形成一種多元化的社會。而多元化的社會是實現民主制的一個重要條件。托克維爾認為一個由各種不受政府控制的、獨立的自主性社會團體組成的多元化社會,可以對公共權力構成一種強有力的“社會制衡”。著名學者羅伯特·達爾則更明確地斷言:“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西,至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的過程在諸如民族—國家這樣大的范圍內被運用,那么自主性的社會組織必定會出現。而且,這種社會組織的出現,不僅僅是民族—國家統治過程民主化的一個直接結果,也是為民主過程本身運作所需要的,其功能在于使政府的強制最小化,保障政治自由,改善人的生活。”④可見,包括中介組織在內的各類社會組織的建立和發展對自律性社會的形成和民主化進程的推進有著積極的作用。

(二)社會中介組織在構建民法私力救濟途徑中的必要性

構建民法私力救濟途徑將社會中介組織納入到救濟渠道中來,主要是基于現有糾紛解決機制的困境考慮的,其表現在以下幾個方面:⑤

1.糾紛解決方式上的困境

訴訟成為解決糾的普遍的甚至是第一的選擇,大量糾紛主要依賴訴訟機制解決。法院受理案件數量一直呈持續上升態勢,有限的司法資源已難以承受案件之重。案件數量激增容易在客觀上滋生久審不決、久拖不執、積案居高不下頜審判質量下降等現象,進而影響到法院的司法信用和審判的公信力。

2.訴訟制度面臨的困境

訴訟制度在現代糾紛解決機制或系統中毋庸置疑地處于核心和主導的地位。然而,作為一種特殊的糾紛解決方式,訴訟亦不可以避免地存在著缺陷,主要體現在訴訟拖延,程序復雜,效率低下;訴訟成本高昂,當事人負擔增加;結果常與當事人期望相距甚遠;訴訟的對抗性使得當事人之間的關系難以修復等等。把案件不加區別、整齊劃一地適用一種程序,或者一種解決方式,勢必造成司法資源的浪費和不堪重負。糾紛與日俱增使得訴訟機制的功能性障礙愈顯突出,法院負擔不可承受之重,應對失靈,導致糾紛解決路徑的不暢和阻滯已經開始危及司法的權威。

3.民間解決糾紛途徑的困境

國家將主要資源集中配置于司法機關和正式的訴訟程序,對其他糾紛解決方式的制度建設重視不足,投入相對薄弱;失去官方正式制度的支持,民間解決糾紛的效力低下,能力退化。調解及其他非訴訟程序都存在程序設計、機構人員素質和效力等方面的問題,亟待改革或重構。非訴訟方式與訴訟之間未形成有效的銜接,非訴訟糾紛解決結果未得到應有的尊重,效力得不到司法強制力的保障。各種非訴訟程序未形成一個有機和協調的機制,相互之間的銜接和互補較差。

基于此,就需要社會提供能合理分流和有效解決各種糾紛的路徑,和能促進各路徑協調與銜接的糾紛解決機制。及時妥善解決多發的社會糾紛,其根本在于實現糾紛解決途徑的多元化,即不僅依靠司法訴訟解決糾紛,同時應廣泛建立協商、調解(包括人民調解、行政調解以及各種行業性、民間性的調解)、仲裁等社會機制,以此從量上分流訴訟和法院的壓力,從質上改善糾紛解決的效果,達到當事人之間雙贏互利和社會的協調發展。而發展多元的社會中介組織并賦予這些中介組織解決糾紛功能,能較大程度地解決上述矛盾。

三、社會中介組織在民法私力救濟途徑構建中的體現

隨著市場經濟與民主政治的發展,國家與社會一體化的格局逐漸被打破,與國家相分離的民間社會和社會多元化格局逐漸形成,“政府的權力與能力難以及時全面地滿足人民日益增長的經濟文化多樣化的需要,迫使它不得不通過委托或授權,將一部分權力下放給相關的民間社會組織行使”。⑥越來越多的問題可以依靠社會自己解決,國家逐步向社會主體分權、還權,原先由人民委托國家及政府掌管的權力現在由人民自發結成的團體來行使,社會中介組織在社會私力救濟的作用的發揮是對這一趨勢的順應。

基于此,我們認為,構建民法私力救濟途徑中,社會中介組織應該得到應有的重視。構建我國民法私力救濟,可以從以下幾個方面著手:

第一,制定結社法解決我國有關社會中介組織立法零亂分散的狀況,為社會中介組織的建立提供法律保障。充分保障公民的結社自由,把社團的充分自治權與國家的適度規制相結合。社會中介組織設立由審批制變為登記制。調整好組織與成員、組織與組織、組織與政府的關系。防止社會中介組織出現內部人控制,管理層腐敗,行業壟斷現象,促進同類組織間的競爭與合作。發揮社會中介組織在公共管理方面的積極作用,促進權力多元化和社會化。

第二,積極培育和發展社會中介組織調解機構。當前調解作為現代非訴訟糾紛解決機制的一種基本形式,在世界各國都被廣泛應用,用調解的方式解決社會矛盾糾紛,已成為當今各國司法改革的一種趨勢。構建民法的私力救濟途徑應該對此制度予以借鑒。

隨著中國社會結構的不斷變遷,傳統的單位組織逐漸解體,以利益、價值和觀念共同為特征的新型的共同體正在形成,社會中介組織發展迅速,社會組織化程度正在增強。因此可以因勢利導,在這些新型的社會中介組織中培育調解機構,以便擴大民間調解的組織基礎,并可以形成專業化的優勢。如推行訴訟調解適度社會化,實行調解前置程序,擴大訴訟調解主持人的范圍,建立調解協議便捷執行的途徑,使調解與訴訟有機接軌。立足我國國情,在這些新的組織形態中建立相應的民間調解組織。比如,聯合調解委員會、社區調解組織、鄉鎮和街道設立的調解組織、區域性和行業性調解組織等。

第三,加強我國社會中介組織建設,完善社會中介組織體系,使其具備承擔社會管理職能和調節社會矛盾的組織條件和基礎。沒有社會中介組織的發展,社會中介職能就不可能完全發揮,政府的社會管理職能就無法社會化。政府對社會中介組織的發展要持扶持、鼓勵的態度,要根據中介組織的成熟程度進行相應的配套管理,對其發展進行統一規劃,對現已存在的中介組織進行改造和優化,使其有計劃、有重點、健康地發展。中介組織的形成和發展要適應于經濟和社會發展的需要,科學合理的總體規劃,優先、重點發展與市場經濟發展關系較為密切的中介組織。⑦

第四,優化我國社會管理體制,減少政府的過分干預,引導和規范社會中介組織的發展。對我國傳統的社會管理體制要有清醒的認識,原來以政府為主導和本位的社會管理體制和社會矛盾調節機制需要在社會中介組織發展的基礎上有所改變,社會管理職能分配和主導格局需要優化。⑧這就需要大力推進包括事業單位體制改革、社團管理體制改革以及社會中介組織管理制度改革,理順政府與社會中介組織的關系,從制度上保證社會中介組織的獨立性和中介性,以便社會中介組織能夠以自身的名義、根據相應的法律規范承擔相應的法律責任,履行公共管理中相應的職責。中介組織內部要由完善的自我管理、自我約束制度,此外,政府還要通過建立公正、公開的評估機制和監督機制,來保證社會中介組織獨立承擔法律責任和社會責任,解決社會組織作為社會矛盾調節的合法性和公信力問題,并更加有效地保護政府的資源,促進和諧社會的建設。

第五,建立行業性的“替代性糾紛解決機制”。諸如會計師、醫師、金融、房地產、家電、建筑、化工、旅游等等行業都已逐步建立或正在建立行業自治組織,制定或正在形成各自的行業規范,并開始建立相應的糾紛解決程序。對此,我們可以引導這些行業自治組織制定各自的行業規范以及建立相應的糾紛解決程序,使之成為這一行業的糾紛解決機構,成為行業組織成員間解決糾紛、矛盾的機構。這也不失為私力救濟的一種途徑。

第六,規范政府對社會中介組織的管理。政府主管部門應在總體規劃下,依法對中介組織強化資格認證,實行機構登記和嚴格審批制度,以明確中介組織的法人地位,保證其能夠獨立、依法從事經營管理活動。在資格認證和注冊登記方面,其它行業應比照較為規范的律師和注冊會計師的制度,制定本行業從業人員的資格認證制度。