完善瀆職侵權犯罪案件線索發現機制的思考

朱 淵

摘要瀆職侵權犯罪案件線索發現難,一直是困擾反瀆職侵權辦案工作有效開展的突出問題。本文認為要逐步形成基層工作層面、中間制度機制保障層面和高層法治建設保障層面相互聯系、上下呼應的線索發現機制。

關鍵詞瀆檢線索發現機制完善

中圖分類號:D918文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-076-02

國家公務人員瀆職侵權職務犯罪是一種對國家和社會危害極大,卻又難以發現、難以查辦的犯罪。近年,隨著我國社會改革的深入與市場經濟迅速發展,瀆職侵權犯罪案發增多已成不爭現實;瀆職侵權案件造成數百萬元、數千萬元、數億乃至數十億元人民幣財產損失,或者發生重大人身傷亡事件的案例并不鮮見。因而在法律監督機制層面也暴露出反瀆職侵權這項法律監督職能長期不受社會重視,使得法律監督缺位乏力,反瀆職侵權部門發現與查辦瀆職侵權職務犯罪的能力先天不足等諸多問題。以北京、上海為例,多年來反瀆職侵權立案空白院均要占全市區縣院的三分之一左右,“查案無線索,線索發現難”幾乎成為制約反瀆職侵權工作發展的定律,直接削弱了檢察機關反瀆職侵權法律監督的法治機能。從而不難看到瀆職侵權犯罪案件線索發現機制的不完善、不健全,己是反瀆職侵權辦案工作落伍于社會政治經濟和民主法治建設發展需要的重要因素。

一、瀆職侵權案件線索發現機制的現狀與缺陷

瀆職侵權犯罪案件線索發現難,一直是困擾反瀆職侵權辦案工作有效開展的突出問題,也是一些重大瀆職侵權犯罪案件查辦滯后,使得犯罪造成的巨大財產損失難以追回,嚴重危害后果無法彌補的重要原因。所以剖析目前瀆職侵權案件線索發現機制的現狀,正視存在的缺陷與不足,為今后建立和完善適應構建社會主義和諧社會發展需要的反瀆職侵權辦案工作的案件線索發現機制,拓展工作思路。

(一)線索發現機制的現狀

長期以來大多數基層檢察機關的反瀆職侵權部門一直飽受瀆職侵權案件線索匱乏的困擾。這一方面不排除反瀆案件線索發現難、難辦案的客觀情況,另一方面也存在開拓和挖掘案件線索的觀念落伍,缺乏把握規律、特點的主控性辦案理念。就此而言,目前案件線索發現機制的現狀可概括為四種情形:

一是守株待兔型,辦案線索的發現主要是依靠控申部門受理的群眾舉報線索,以及檢察機關內部辦案業務部門主動移送的案件線索,或是紀委監察系統向檢察機關移送的瀆職侵權案件線索,辦案工作始終處于等米下鍋的被動狀況。

二是主動出擊型,辦案線索的發現主要立足于反瀆部門依靠主動開拓工作局面,運用三線并進的工作機制積極挖掘線索,即:在反瀆部門內部用考核激勵機制發動干警深入社會憑借熟人、朋友和工作關系四處尋找和查摸線索;在反瀆部門內部設立分析和評估瀆職侵權案件易發、多發的領域和趨勢,有計劃有目的地到相關領域精心排查發現線索;在相關執法執紀部門建立雙向反饋辦案信息的聯席會議制度,辦案工作始終處于較為主動的狀態。

三是守攻兼重型,辦案線索的發現既重視控申部門受理群眾舉報發現案件線索的作用,也重視主動出擊運用各種有效方法挖掘瀆職侵權案件線索,反瀆辦案工作處于攻守兼容的主動狀態。

四是機制保障型,反瀆部門的辦案線索來源逐步依賴初步建立的案件線索發現機制,包括既有反瀆部門主動挖掘線索開拓辦案工作局面的機制保障;又有院黨組、檢察長在檢察機關內部建立的發現和移送反瀆案件線索的考核激勵機制,積極鼓勵辦案業務部門及所有檢察干警在辦案工作中主動發現和移送瀆職侵權案件線索,向反瀆部門暢通了一條案件線索保障渠道;還有以檢察院的院級層面積極與紀委監察等執紀執法部門建立的各種黨風廉政建立和辦案協作平臺的機制保障,從而對促進反瀆辦案工作借助執紀執法部門的工作合力開辟外部案源渠道。

(二)目前線索發現機制存在的缺陷

從上述瀆職侵權案件線索發現機制的現狀分析看,目前瀆職侵權犯罪案件線索發現難的狀況仍然沒有根本改變的主要缺陷,可歸納為五個方面:

第一,在法治層面缺乏法律、規章對檢察機關法律監督職責履行的授權保障,國家在行政法、審計法、各行政部門規章的制定和修改時均未考慮相關國家機關和履行國家公權力的部門還要接受法律監督的義務條款,因此檢察機關也無具體法律依據,要求相關行政機關提供相關的執法或行政管理資料用以實施監督職能。如:各級審計機關履職審計職權的各項審計報告,審計機關認為可以向檢察機關提供的才能給予提供,認為不能提供的則可拒絕提供,從而使自身的審計執法的行政行為回避了檢察機關的法律監督,還關閉了檢察機關對被審計單位的國家公務人員是否存在瀆職、失職情況進行監督的窗口,堵塞了發現瀆職侵權等職務犯罪案件線索的重要渠道,如此等等。

第二,在社會層面缺乏良好執法環境的支撐,由于反瀆職侵權工作的法律監督手段主要是以辦案為主的外部監督,事后監督,因此,國家行政管理和行政執法機關的執法和社會管理行為的不透明、不公開,使檢察機關處于接受信息不對稱,難以了解行政管理、行政執法活動真實情況的被動狀態,失去了監督的視角,也難以及時發現案件線索。

第三,在國家管理機制層面缺乏激勵人們抵制職務犯罪,參與反腐敗斗爭的考評機制,受“一票否決”的考評條件影響,使各單位對自行發現的貪污賄賂和瀆職侵權職務犯罪案件線索缺少主動向檢察機關舉報的勇氣,出現大事化小,小事化了,不把犯罪當犯罪,掩蓋職務犯罪案件的情況,使得檢察機關發現案件線索的難度增大。

第四,在檢察機關內部層面缺乏支持反瀆職侵權工作的機制保障,在辦案業務部門的干警中存在多一事不如少一事,事不關已高高掛起,得罪公安、法院等單位今后難以辦事,使得他們對于發現和移送瀆職侵權案件線索的積極性、主動性缺乏激勵機制的培育,也使在檢察業務的辦案環節該發現的瀆職侵權案件線索未能挖掘,該珍惜的案件線索被忽略,出現坐失線索發現良機的情況。

第五,反瀆部門主動建立線索發現機制的工作發展不平衡,有的仍處在等待舉報線索的被動處境,缺乏主動出擊建立和完善案件線索發現機制的積極作為。

二、完善瀆職侵權案件線索發現機制的構想

案件線索發現機制是收集線索信息,為反瀆職侵部門查辦案件提供瀆職侵權犯罪案件線索資源的長效制度和系統控制的運作手段。也是通過辦案實現檢察機關法律監督職責的前提條件。因此,建立與完善瀆職侵權案件線索發現機制的構想,需要以科學發展觀的創新和發展理念,改變以往反瀆辦案的線索來源主要依賴群眾舉報,等案上門的陳舊觀念;以反瀆辦案也是法律監督職責實現形式的主角理念,改變以往反瀆辦案缺失主控性的被動觀念;以建立和完善案件線索發現機制的機制保障理念,改變以往案件線索來源偶遇性強的觀念。從上海檢察機關近三年來反瀆條線立案偵查的94起瀆職侵權案件的線索來源看,(據不完全統計)紀委移送的線索約占35%(其中市公安機關紀委移送的約占70%),公安局、安全監督局等行政執法機關在執法過程中發現并移送的線索約占10%,受理群眾舉報的線索約占10%,反瀆干警自行查摸發現的線索約占20%,檢察機關內部業務部門移送的線索約占11%,反瀆干警在辦案工作中案中挖案發現的約占14%。分析上述案件線索發現的規律、特點,結合目前黨和國家對預防與懲治國家公務人員瀆職、失職犯罪的反腐敗斗爭日益重視的反瀆職侵權工作形勢發展的變化趨勢,可見建立與完善案件線索發現機制,已成為加大反瀆職侵權辦案力度的當務之急。因此結合反瀆辦案的工作實踐,從有利于推進反瀆職侵權工作順利發展的形勢要求出發,從創新、高效、實用的角度,思考建立和完善案件線索發現機制的問題,筆者認為可以逐步從基層工作層面、中間制度機制保障層面、高層法治建設保障層面形成相互聯系,上下支撐呼應的系統組合機制。

第一,基層檢察院應是積極建立和完善瀆職侵權案件線索發現機制的基礎工作層面。在院內包括:一是反瀆部門內部建立查摸案件線索責任制、線索分析評估制度、線索查摸工作績效考核制度、線索信息資料庫,專設資料信息分析員等;二是反瀆部門應加強與院內辦案業務部門建立線索信息定人聯系制度,及時互通線索信息,共同分析評估線索,促進案件線索發現,促成及時移送線索的聯動制度;三是院內應當建立支持反瀆職侵權辦案工作,鼓勵和督促辦案業務部門和干警通過辦理刑事案件,貪污賄賂案件,民事行政申抗訴案件深挖和發現瀆職侵權案件線索的激勵制度,在檢察機關內部形成反瀆職侵權辦案工作是檢察機關其他法律監督職能充分發揮的有力支撐共識,在檢察干警的工作觀念上要培育“要我支持反瀆辦案的認識改變成反瀆辦案支撐我更好辦案的新認識”。

在院外積極構建支持反瀆部門履行法律監督職責的和諧執法環境?；鶎訖z察院主要領導要全力幫助反瀆部門在區域內努力營造黨委、人大、政府、政協等領導機關,了解反瀆職侵權工作,支持反瀆職侵權辦案工作的良好執法氛圍。要全力支持反瀆部門積極創建與其他執紀執法部門建立辦案工作協作制度,聯席會議制度,協商開拓信息資料查詢綠色通道等,努力搭建案件線索發現與移送的工作平臺。除此之外,反瀆部門也要主動爭取院黨組、檢察長的支持,積極創新建立案件線索發現機制的工作思路和方法,要努力從實用、有效、互利的角度培育案件線索發現機制。

第二,上級檢察院應是促進瀆職侵權案件線索發現機制鞏固完善的中間制度機制保障層面。上級院反瀆部門要以統籌地區全局的主導地位,對本院內部要主動協調其他辦案業務條線與反瀆部門一起建立發現和移送瀆職侵權犯罪案件線索的制度機制保障,有效運用上級院對下級院考核測評的制約作用,敦促和指導下級院建立和完善瀆職侵權犯罪案件線索發現的機制。對外要積極與同級執紀執法機關或部門建立辦案工作協作制度,聯席會議制度,行政管理和行政執法信息通報制度,盡力溝通和排除基層檢察院反瀆部門查摸與發現案件線索的阻力,自上而下形成反瀆職侵權辦案的案件線索交互發現的網絡平臺并進行有效運作。

第三,要以積極有為的進取態度主動調研形成法理基礎促成瀆職侵權案件線索發現機制的高層法治建設保障層面。反瀆職侵權工作是檢察機關全面履行法律監督職責的行為過程,也是檢察機關獨立行使檢察權用法律監督手段檢視國家機關工作人員是否依法行政,公正司法的主要方法。因此,國家機關的行政管理、行政執法行為及結果理應向檢察機關公開,另外,審計、財政、公安、稅務、工商、安監、海關、銀監、保監、國資管理部門等在履行各行的檢查監督職能時對發現瀆職侵權等職務犯罪案件線索的信息資料也理應及時向檢察機關報備和移送線索,對于可能對檢察機關發現瀆職侵權等職務犯罪案件線索有信息參考價值的資料也理應給檢察機關提供調閱、查詢的方便。這些作為憲法賦予檢察機關的法律監督憲法地位應有的履職權利,在以往的實施過程中往往不被尊重而漸漸弱化,對此檢察機關應充分領會2006年黨中央出臺的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》等一系列重要文件中涉及反瀆職侵權工作的重要精神,加強法理研究和調研,努力促成反瀆職侵權工作的案件線索發現機制能夠得到法律、規章的法治保障。