淺談我國行政訴訟

張宏宇

摘要“依法治國,建設社會主義國家”是我國的基本治國方略和社會發展的重要目標。在法治國家中,合理行政并保障行政相對人的合法權益不受侵犯是一個重要的問題,也是行政訴訟制度著重需要解決的問題。

關鍵詞行政訴訟依法治國基本治國方略

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-070-01

一、行政訴訟是依法治國的前提

制約行政權力是法治國家的必然要求。法治國家的一個重要標志是一切公共權力都受法律的控制和約束。權力需要控制,一切權力都有濫用的可能,權力越大,越有濫用的危險,越需要控制。這種觀念首先來源于孟德斯鳩,他說“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗:有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止,說來奇怪,就是品德本身也是需要界限的。從事物的性質來說,要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。” 在權力體系中,行政權力是行政機關管理內政、外交的權力,即各級行政機關依照法律的授權,在法律規定的程序和方式管理國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項行政事務的管理權力,同樣應該受到法律的控制。現代社會,行政權越來越多地介入社會生活的各個領域,如果不對行政權力依法控制,行政相對人的合法權益就會受到侵害。行政訴訟就是基于這種需要的產物。

二、行政訴訟的重要作用

(一)行政訴訟有利于憲政的實現

憲法是國家根本大法。行政訴訟是以憲法為根據。我國憲法第四十一條賦予了公民對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為向有關國家機關申訴、控告和檢舉的權利,行政訴訟正是公民不服行政機關作出的具體行政行為,而以該行政機關為被告向人民法院申訴和控告,保障憲法實施的制度。

(二)行政訴訟增強了廣大人民群眾的的法治意識

長期以來,行政權力在我國肆無忌憚,不受限制,人民群眾的法治意識淡薄,更沒有“民告官”的意識。通過行政訴訟制度的實施,有助于打破"官貴民賤"的舊觀念,增強全體社會成員民主、法治意識。

(三)行政訴訟促進了行政機關依法行政,提高行政效能,為建立一個廉潔高效的政府作出努力

行政訴訟一方面通過行政相對人的行為來監督行政機關,在維護自身合法權益中監督政府依法行政,另一方面,通過法院的司法審查機制實現對行政權力的有效司法監督。

(四)行政訴訟保障了行政相對人合法權益

我國《行政訴訟法》的首要目的就是保障行政相對人的合法權益,通過法院的公正司法來幫助處于弱勢地位的行政相對人獲得公正。

(五)行政訴訟促進了我國民主制度的完善

行政訴訟的根本目的和基本功能是保障公民權利、自由的充分實現。因此,行政訴訟無疑是建設民主政治的重要內容,同時也推進以實現民主政治為核心的政治體制改革的順利進行。

三、關于如何完善我國行政訴訟制度

結合我國的行政訴訟實踐中存在的不合理現象,我認為應該從以下幾點談。

(一)確立行政訴訟的單一目標

關于行政訴訟的目的主要有三種觀點,第一種觀點認為行政訴訟的唯一目是保護公民、法人和其他組織的合法權益;第二種觀點認為行政訴訟的目的不僅在于保護公民、法人和其他組織的合法權益,而且還包括保障行政機關依法行使行政職權,并認為保護行政相對人的合法權益和保障行政機關依法行使權力不是對立而是統一的;第三種觀點認為行政訴訟的目的是為保護人民法院正確、及時審理行政案件,保護公民、法人和其他組織的合法權益,維護和監督行政機關依法行使行政權力。其實,行政訴訟作為一種司法救濟制度,其目的只能是維護和保障行政相對人的合法權益。在我國,行政觀念極強、行政權力極大,極容易損害行政相對人的合法權益,完全沒有必要保障行政機關行使權力。

(二)擴大行政訴訟的受案范圍

從行政相對人能提起行政訴訟的對象來看,局限于具體行政行為,不能對抽象行政行為提起行政訴訟。抽象行政行為不會對當事人產生直接的損害,但實際上很多抽象行政行為直接對私人的權利和義務加以限制,并不需要具體行政行為的中介;而且即使能夠通過提起具體行政行為對抽象行政行為進行審查,由于只能針對個案而不能否定整個抽象行政行為的效力,因此并不是一種經濟的制度選擇,因此有必要把抽象行政訴訟納入行政訴訟的受案范圍。在未修改現行行政訴訟法的情況下,從更有效保護相對入合法權益的目的出發,也可考慮將勞動權、文化權等未超越人身權和財產權文義范圍的權利,通過擴大解釋納入行政訴訟所保護的權益范圍之內。

(三)完善我國的行政訴訟類型

我國行政訴訟的類型化尚不發達,限制了行政訴訟制度功能的充分發揮。主觀訴訟是指以保護主觀個人權益為目的的訴訟,原告的起訴資格取決于是否存在對其實體法上權益加以保護的必要。而客觀訴訟是為了維持客觀公法秩序而進行的訴訟。我國《行政訴訟法》僅規定了主觀訴訟,對客觀訴訟未予涉及。為了更充分地發揮行政訴訟制度的功能,應當通過完善行政訴訟法和相關的單行法,建立客觀型行政訴訟。我國行政訴訟法規定了形成訴訟(撤銷與變更訴訟)和給付訴訟,對確認訴訟未予規定,但確認訴訟在司法實踐中得到承認,并在最高法院新的司法解釋中得到確認,因此,從總體上來看,這三種訴訟類型均已具備。但我國行政訴訟法仍存在欠缺,主要體現在僅注意到各種訴訟判決內容的不同,而未能全面考量各種訴訟類型在適法要件、舉證責任、訴訟時效等訴訟規則上的差異。行政訴訟法和司法解釋在程序規則的設計上主要著眼于撤銷訴訟,對其他類型訴訟的程序規則的特殊性注意不夠,這需要通過修改行政訴訟法的方式加以克服。

(四)建立相對弱化的職權主義行政訴訟模式

行政訴訟模式主要有職權主義和當事人主義兩種。在我國行政機關擁有強大的行政權,并且常以保密等各種理由拒絕公民、法人獲得證據,公民、法人調查事實、收集證據以及對法律掌握的能力都無法與行政機關相抗衡。而且由于大多數行政訴訟的代理費用較少,阻力和壓力大,不能吸引更多的律師(特別是優秀律師)作為代理人參與訴訟。因此,如果實行當事人主義,必將嚴重影響行政審判的實體公正,不利于對相對人權益的有力保護。應當以借鑒大陸法系職權主義模式為基礎,同時注意明確職權主義的界限,井結合中國的實際對其加以弱化和限制。法院對行政行為合法性的審查,不以原告所主張事實為限,而應當從行政行為合法性的要件出發對其進行全面審查;法院對于有助于查明被訴行政行為違法的證據,應當依職權進行積極全面的調查;當事人的自認對于法院沒有拘束力。法院調查的事實和證據只能用以證明行政行為的違法性,而不能用來證明行政行為的合法性。因為行政機關有能力收集證據,法院不協助被告舉證,對實體真實的發現一般并無影響。