淺析WTO爭端解決機制執行中的“合理期限”問題

許 敏

摘要WTO的爭端解決機制在實踐中穩健地運行,已日益成為通行的國際貿易爭端解決機制,對全球多邊貿易體制做出了巨大的貢獻。其中的執行程序更可謂是該機制的安全閥,被認為是為WTO裝上了“牙齒”。然而,該機制并非盡善盡美,它依然在不斷演變和發展中。其中,執行程序存在的漏洞也暴露無遺。學者普遍認為,所有經司法解決的爭端中,不論是國內法還是國際法,最終的關鍵問題在于是否能執行。如果沒有良好完善的執行程序,司法裁決的結果只是形式意義上的,對爭端各方并無實效。本文結合具體案例,探討了世界貿易組織爭端解決機制執行程序中“合理期限”存在的缺陷,并提出了相關的解決建議。

關鍵詞DSB執行程序合理期限執行監督

中圖分類號:D99文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-052-02

WTO爭端解決機制被認為是當代國際貿易爭端解決中最有影響的機制,迄今為止,該機構已經受理386 起貿易糾紛,顯示了該機制的效力和信譽。WTO 爭端解決機制是從GATT 1947爭端解決程序發展而來,對 GATT 爭端解決規則和程序作了改進,形成了《關于爭端解決規則與程序的諒解》,即DSU。根據DSU成立了解決貿易爭端的專門機構即 WTO 爭端解決機構(以下簡稱 DSB)。WTO的爭端解決機制在實踐中穩健地運行,已日益成為通行的國際貿易爭端解決機制,對全球多邊貿易體制做出了巨大的貢獻。其中的執行程序更可謂是該機制的安全閥,被認為是為WTO裝上了“牙齒”。

一、現行DSU對“合理期限”的有關規定

迅速執行DSB做出的裁決與建議,是落實DSB迅速解決爭端和迅速執行DSB裁決的宗旨的有效保證。然而,由于成員方之間的貿易爭端涉及復雜的利益與法律沖突,迅速執行往往演變為“合理期限”內執行。

(一)DSU關于“合理期限”的規定

合理期限制度是WTO爭端解決機制執行程序中的一項重要制度。 根據DSU第21條第3款之規定,在專家組或上訴機構報告通過后30天內召開的爭端解決機構會議上,有關成員應將執行DSB裁決和建議的意愿通知DSB。敗訴方通知其執行意愿后,應當采取執行行動立即執行已經生效的裁決和建議。如立即遵守建議和裁決不可行,有關成員應確定一個合理期限。因而,執行程序進入“合理期限”的前提必須是敗訴一方表明不能立即執行DSB的建議或裁決。

(二)“合理期限”確定的方式

DSU第21條第3款規定,在專家組或上訴機構報告通過后30天內召開的DSB會議上,有關成員應通知DSB關于其執行DSB建議或裁決的意向。如果30天內沒有合適的DSB會議,則應專門為此召開一次DSB會議。這一規定意在督促敗訴方盡快采取措施以糾正其不符合WTO的措施,避免對相關裁決的拖延,有利于爭端的及時解決。

DSU第21條第3款及其相關協定,確定合理期限可以采用三種方式,即:1.經DSB批準的有關成員提議的執行期限;2.如有關成員提議的期限沒有獲得批準,爭端各方在自愿的基礎上在通過相關裁決之日起45天內協商確定合理期限。如果雙方同意延長各期限,繼續進行磋商亦可。3.如上述協議不能達成,則應在通過建議和裁決之日起90天內提交有約束力的仲裁確定這一期限,以仲裁的決定為準確定合理期限的長度。

(三) “合理期限”確定的依據

DSB并沒有具體規定仲裁員裁決的合理期限,第21條第3款c項僅在原則上規定,仲裁員裁定的合理期限,不應超過專家組或上訴機構報告通過之日起15個月。但是此時限不是絕對不可變的,可視具體情況縮短或延長。合理期限為何以15個月為限,DSB并沒有做出解釋。早期的仲裁實踐都將該條款規定的15個月看作是默認的合理期限,除非成員方能夠證明更短或者更長的期限是合理的。隨后的一些仲裁實踐中均裁決敗訴方的合理執行期限要少于15個月。另外,15個月是否為合理期限的默認值還是“立即”作為合理期限的默認值問題仲裁員也未達成共識。筆者認為,“立即”是落實DSB迅速解決爭端和迅速執行DSB裁決的宗旨要求,而實際上一個締約方要修改相關法令確實需要時間。從深層次的原因分析,一個締約方之所以甘冒與他國發生貿易爭端的風險而違反WTO相關協定的要求,必然是要保護國內相關行業的利益。締約方確實需要時間來平衡遵守國家義務與保護本國利益。然而,這個原因也正是“合理期限”制度的軟肋所在。締約方為了保護本國產業的利益,會盡最大限度地延長“合理利用”這段期限,推遲DSB報告產生的效力。DSB裁決的許多案件敗訴方在對“合理期限”的仲裁中都要求盡量長的期限就是明證。

(四)“合理期限”內DSB的執行監督

報告通過后,敗訴方就有了自愿執行的義務,DSB則有監督執行的責任。DSB應當將執行的實施問題在確定合理期限之日起6個月后列入議事日程,并將一直保留在其議事日程上,直至問題的最后解決。DSB每次召開會議的至少10日前,有執行義務的成員方應當書面向DSB報告其具體的執行情況。這種利用輿論壓力的持續監督的方式,沿襲了GATT的做法,表明了DSB徹底解決貿易爭端的愿望,對爭端方的自愿執行起到了一定的敦促的作用,能迫使敗訴方在不斷的曝光中執行己獲通過的建議和裁決。WTO貿易爭端的大部分的案件得到執行就表明了這一點。

二、“合理期限”內DSB執行監督制度的缺陷——以歐盟香蕉案為例

1993年2月13日,歐共體理事會通過了在香蕉領域的共同市場規則,即第404/93條例。該條例允許ACP國家(非洲、加勒比海及太平洋地區國家)出口到歐盟的香蕉的數量保持與傳統上一致的水平,而給美元區國家和非傳統ACP 國家設定了配額。對三種不同的香蕉進口國(即:過去曾向歐共體出口香蕉的ACP國家——“傳統ACP香蕉生產國”、過去沒向歐共體出口香蕉的ACP國家——“非傳統ACP香蕉生產國”和拉丁美洲或其他第三國——“非ACP香蕉生產國”)實行區別對待的進口關稅配額制度。1993年7月1日歐共體第404/93條例生效后,拉美國家立即挑戰歐共體第404/93條例的合法性,向GATT提出新投訴。此后雖然歐盟對此規則做出一再修改,但仍不能符合WTO的要求,使得該案曠日持久,成為WTO歷史上最令人矚目的貿易大案。該案的爭議焦點主要是:第一,歐共體香蕉進口體制是否違反WTO協定?第二,如果歐共體香蕉進口體制違反了WTO協定,那么歐共體需要多長期限來執行DSB決定才是合理的?該案在合理期限的確定方面,暴露了DSU在執行階段的缺陷。

1997年10月24日,歐共體要求與厄瓜多爾、危地馬拉、洪都拉斯、墨西哥和美國5投訴方協商“合理期限”。歐共體主張其“合理執行期限”應為15個月零1周,但遭到5投訴方反對。11月17日,爭端各方根據DSU第21條3款第3項就“合理執行期限”訴諸仲裁。12月23日仲裁庭作出裁決確定“合理執行期限”為15個月零1周,即從1997年9月25日專家小組和上訴機構報告通過之日到1999年1月1日。這就是說,歐共體必須在1999年1月1日前采取措施使其香蕉進口體制符合有關WTO協定的規定

如前所述,“合理期限”確定為15個月的確定缺乏可以理性判斷的依據,DSU也沒有具體規定以“立即”為原則,“合理期限”為例外還是相反。因此15個月的“合理期限”幾乎成為了一個被自動賦予的權利,使得敗訴方合法地擁有了繼續違反WTO相關協定的安全期。在本案中,15個月零1周的期限很難被證明是合理的。(實際上,歐共體在1998年1月14日就通過了香蕉進口體制修正條例——第1637/98條例。)雖然勝訴方認為新條例仍然不符合WTO規則,但從合理期限確定到其期限屆滿之日這段時間,敗訴方沒有任何實質性義務。敗訴方成員僅有在確定合理執行期限之日起6個月后定期向DSB提供書面進展報告的程序性義務。而該報告是具體明了,還是含糊不清,完全取決于敗訴成員方的選擇。而該報告卻是DSB為履行其“監督己通過的建議或裁決的執行”職能所能依賴的唯一方式。因此,在確定的合理期限屆滿之前,這段期限是否被善意地利用,沒有任何的監督。在該期限內若敗訴方明確表示將不會對與WTO規則相違背的該國內法措施作出任何修改,DSB也不能提前采取行動授權對其進行報復。例如 1998年1月14日提出的并隨后在歐共體理事會通過的修正香蕉進口體制的法案,起訴方反復強調其仍不符合WTO的規定,但敗訴方卻堅持不對該法案做出任何實質修改。而對1637號規則,雖然遭到原起訴方的強烈反對,歐共體向DSB提交的書面進展報告卻簡單地聲稱“執行工作正取得重大進展”。

另外,由于DSU第23條1款c項所管轄的只是“合理期限”的確定問題,敗訴方采取的執行措施是否符合WTO涵蓋協定或是否符合DSB裁決與建議不是該條所管轄的范圍。因此在此階段DSB和勝訴方均無法確定敗訴方選擇執行的措施是否完全適合DSB裁決與建議。而且,誰來確定什么措施是符合WTO有關協定或DSB裁決與建議的?勝訴方和敗訴方可能各執一詞。對于敗訴方明顯沒有改變其與WTO不相符的做法,勝訴方除了在“合理期限”過后向DSB提出外不能自力救濟。況且,這種自力救濟也是WTO多邊貿易體制不提倡的,否則就是對多邊貿易體制的破壞。

1998年1月14日,歐共體委員會向歐共體農業部長理事會提交修正香蕉進口體制的建議案,7月20日,歐共體農業部長理事會通過香蕉進口體制修正條例(第1637/98條例)。勝訴方美國和厄瓜多爾對該條例并不滿意,認為歐共體的新香蕉進口體制不符合WTO規則。2001年2月2日,歐共體理事會公布了第216/2001條例,該條例確立了新香蕉進口體制的基本規則并將于2001年7月1日生效。盡管歐盟對相關條例做出了屢次修改,但是,相關投訴方還是只能通過將其訴諸DSB才能確定該國內政策是否仍然違背WTO協定。這無疑對DSB的資源是個巨大浪費。

三、對于DSB “合理期限”制度的改進意見

第一,“合理期限”制度雖有缺陷,但將期限取消換為“立即”卻可能帶來對DSB權威的挑戰,沒有合理期限而直接進入報復程序則不利于各國解決糾紛。如前文所述,對于合理期限為何將其默認值確定為15個月沒有法律根據,仲裁員在其仲裁實踐中也沒有達成共識。但是歐共體荷爾蒙牛肉案確立的“合理期限應是敗訴方國內法律制度所允許的最短期限”這一做法卻值得借鑒。敗訴方國內法律制度所允許的最短期限是其就正常的立法或行政程序所需要的時間,它不需要敗訴方采取特別程序來執行DSB的裁決與建議。這種確定合理期限的方式雖然需要仲裁庭做大量的工作,但是仲裁庭可以充分考慮成員方起草和通過國內措施的復雜性,綜合國內政治、經濟因素來確定一個較為客觀的合理期限。

第二,對于合理期限內就表示不修改或以實際行動表明將來不會修改的,則可以借鑒被廣為使用的合同法先期違約理論,①視為敗訴方已經違約,從而勝訴方可以視為終止了就合理期限已經與對方達成的合意而提前終止合理期限,進入報復。這樣,即使最后得不到補償或者履行,也可以減少因為等待合理期間的完畢而遭受的期間損失,縮短國際貿易爭端的解決時間。先期違約的制度確立的法律基礎是:預期不履行與到期后的不履行是相同的。但可以適用該制度的必要條件是將來的不履行是很明顯的,并且當事人必須預先交給仲裁庭做出裁決。

第三,應當建立定期磋商機制。在合理期限中訂立勝訴方和敗訴方善意磋商機制(雖然烏拉圭回合確立的內建時間表沒有要求這樣做),這樣雙方容易取得共識,敗訴方一時不能達到的要求也容易取得對方的諒解。如果敗訴方所采取的措施與WTO嚴重不相符,則勝訴方可在此期間將爭議提交DSB,若DSB的裁決與勝訴方的看法一致,而敗訴方仍堅持不修改,則可以提前終止合理期限,進入報復。如在香蕉案中,美國主張應當以“ 迅速符合” 原則為主導, 即一旦發現執行措施與爭端解決機構的裁決或建議不符, 原申請方立即有權對被申請方施加貿易報復。

第四,設立懲罰機制。WTO是多邊貿易體制,要改變其具體協定的規定難度之大不難想象。如果DSU關于合理期限的規定一時難以改變,則可以等到合理期限之后,這時如果發現被訴方是惡意拖延,實際上并不打算改變其國內法相關規定,則可以由DSB授權加大報復的力度。利用重罰的手段來迫使敗訴方充分合理且小心謹慎的利用合理期限,而不是用它來規避自己的義務才是DSU建立“合理期限”制度的本意。實際操作中報復不只是限于相關的領域,可以包括其他的領域。 就如在香蕉案中,仲裁庭最后裁定歐共體沒有履行報告,授權厄瓜多爾可以中止TIIPS中對歐共體的減讓。