芻議我國(guó)產(chǎn)品召回制

蔡承穎

摘要2008年發(fā)生的三鹿奶粉事件讓大眾的目光再次投向了產(chǎn)品召回制度的建立上,本文將從缺陷產(chǎn)品召回制度的概念入手,從基本法律、法律責(zé)任、立法層次就產(chǎn)品召回制度的起源,現(xiàn)狀以及其體系建立之意義等多方面對(duì)產(chǎn)品召回制度加以闡述,著重分析我國(guó)現(xiàn)有缺陷產(chǎn)品召回制度存在的缺漏,進(jìn)而針對(duì)存在的問題,提出一些解決建議,包括完善現(xiàn)有的相關(guān)的法律法規(guī)以建立專門的法律法規(guī)體系,采用細(xì)化法律責(zé)任以加大懲罰力度,完善召回制度的行政管理職能和健全產(chǎn)品信息系統(tǒng)等,以期對(duì)立法者提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞三鹿奶粉召回制度法律責(zé)任

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-043-02

一、事件回顧

2008年 6月28日,位于甘肅省蘭州市的中國(guó)人民解放軍第一醫(yī)院泌尿科收到第一例嬰兒患有“雙腎多發(fā)性結(jié)石”和“輸尿管結(jié)石”的病例。至9月8日,該院兩個(gè)多月來共收治14名患有同樣疾病的嬰兒。此后,湖北、湖南、山東、安徽、江西、江蘇、陜西、甘肅、寧夏、河南等10個(gè)省份相繼發(fā)生類似情況,經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿嬰幼兒配方奶粉的歷史,衛(wèi)生部專家高度懷疑石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。9月11日晚,三鹿集團(tuán)發(fā)布產(chǎn)品召回聲明,稱經(jīng)公司自檢發(fā)現(xiàn)部分批次嬰幼兒奶粉受到三聚氰胺的污染,決定對(duì)2008年8月6日以前生產(chǎn)的三鹿嬰幼兒奶粉全部召回。①

二、產(chǎn)品召回制度溯源

缺陷產(chǎn)品召回制度,最早出現(xiàn)在美國(guó),1966年,其召回制度最先應(yīng)用于汽車。美國(guó)汽車行業(yè)根據(jù)《國(guó)家交通與機(jī)動(dòng)車安全法》,明確規(guī)定汽車制造商有義務(wù)召回缺陷汽車。1972年,美國(guó)頒布《消費(fèi)品安全法案》,授權(quán)美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)對(duì)有缺陷的產(chǎn)品實(shí)施召回,標(biāo)志著缺陷產(chǎn)品召回制度的正式確立。②此后,美國(guó)陸續(xù)在多項(xiàng)產(chǎn)品安全和公眾健康的立法中引入了缺陷產(chǎn)品召回制度,使其應(yīng)用到可能對(duì)公眾造成傷害的主要產(chǎn)品領(lǐng)域,特別是食品。召回范圍也擴(kuò)展到包括幾乎所有可能對(duì)消費(fèi)者造成傷害的產(chǎn)品。缺陷產(chǎn)品召回制度已經(jīng)成為美國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量管理和政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控的常用手段。例如,先后出臺(tái)的《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》(FMIA)、《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》(PPIA)、《食品、藥品及化妝品法》(FDCA)等等。目前實(shí)行召回制度的國(guó)家還有日本、韓國(guó)、加拿大、英國(guó)和澳大利亞等國(guó)。

三、各國(guó)產(chǎn)品召回制度

產(chǎn)品召回(recall)是指產(chǎn)品的生產(chǎn)者得知其生產(chǎn)某類產(chǎn)品存在危及消費(fèi)者人身財(cái)產(chǎn)安全的缺陷時(shí),將已經(jīng)送到市場(chǎng)該產(chǎn)品從流通領(lǐng)域和終端用戶手中收回的一種制度。③該制度是針對(duì)已經(jīng)流入市場(chǎng)的缺陷產(chǎn)品而建立的。我國(guó)的《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十六條規(guī)定,“本法所稱缺陷,是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險(xiǎn):產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的,是指不符合該標(biāo)準(zhǔn)。”但在國(guó)際上的產(chǎn)品召回制度中對(duì)于產(chǎn)品缺陷的定義更為嚴(yán)格。例如英國(guó)的1978年《消費(fèi)者保護(hù)法》認(rèn)為,“如果產(chǎn)品的安全性沒有達(dá)到人們通常有權(quán)期望的程度,那么產(chǎn)品就存在著缺陷?！雹苊绹?guó)的《統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任法》認(rèn)為:“如果并且只有在下列情形下,可以證明產(chǎn)品存在缺陷:(1)產(chǎn)品制造上存在不合理的不安全性;(2)產(chǎn)品設(shè)計(jì)上存在不合理的不安全性;(3)未給予適當(dāng)警告或指示,致使產(chǎn)品存在不合理的不安全性;(4)產(chǎn)品不符合產(chǎn)品銷售者的明示擔(dān)保,致使產(chǎn)品存在不合理的不安全性?！彼跃C合以上各國(guó)法律的定義,缺陷產(chǎn)品應(yīng)指因設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、指示等原因在某一批次、型號(hào)或者類別中存在具有同一性的、危及或者造成人體健康和生命安全的不合理危險(xiǎn)的產(chǎn)品。生產(chǎn)商應(yīng)對(duì)這些缺陷產(chǎn)品予以免費(fèi)進(jìn)行檢測(cè)、修理、更換或者退回此種產(chǎn)品的貨款等處理。由于缺陷產(chǎn)品的產(chǎn)生原因是系統(tǒng)性的,因此產(chǎn)品具有批量性出現(xiàn)的特點(diǎn),當(dāng)這些產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后,有可能造成消費(fèi)者群體性的生命、財(cái)產(chǎn)危險(xiǎn)或環(huán)境危害。所以很多國(guó)家針對(duì)缺陷產(chǎn)品制定了相關(guān)的法律法規(guī),即產(chǎn)品召回制度,規(guī)定了缺陷產(chǎn)品回收、改造、賠付等條件、程序以及生產(chǎn)商、銷售商的相關(guān)責(zé)任等內(nèi)容。⑤

世界各國(guó)的產(chǎn)品召回方式大致有兩種:“自愿召回”(voluntary recall)和“強(qiáng)制召回”(mandatory recall)。所謂“自愿召回”又稱主動(dòng)召回,是生產(chǎn)者經(jīng)自行判斷認(rèn)為其生產(chǎn)的產(chǎn)品存在危險(xiǎn)而自愿地采取的產(chǎn)品召回措施。在這種情況下,生產(chǎn)者有義務(wù)及時(shí)跟蹤了解產(chǎn)品是否存在缺陷,公布缺陷產(chǎn)品信息,以及向有關(guān)主管機(jī)關(guān)及時(shí)報(bào)告產(chǎn)品的缺陷、可能存在缺陷的產(chǎn)品范圍、實(shí)際采取的召回舉措與最終完成召回的情況。但自愿召回仍應(yīng)遵循法定的或者法律授權(quán)主管部門規(guī)定的具體要求。如美國(guó)的《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》(FDCA)對(duì)嬰兒奶粉的自愿召回規(guī)定必須符合食品與藥品管理局(FDA)行政首長(zhǎng)針對(duì)擬召回的嬰兒奶粉對(duì)人類健康所具有的危險(xiǎn)程度而確定的各種召回行動(dòng)的范圍與深度。制造商應(yīng)按主管部門行政首長(zhǎng)的要求向零售商提出召回通知,并在通知公眾所必需的時(shí)間內(nèi),在購(gòu)貨點(diǎn)張貼召回通知。美國(guó)環(huán)保署(EPA)在對(duì)存在缺陷的殺蟲劑的召回中,還要求制造商在實(shí)施自愿召回前制定一個(gè)計(jì)劃。其內(nèi)容該當(dāng)包括召回將要涉及的銷售鏈中的層級(jí)和召回時(shí)間表,以及用于核實(shí)召回效果的方法,且需經(jīng)批準(zhǔn)方可實(shí)施。⑥自愿召回的起因多是消費(fèi)者投訴或生產(chǎn)商自檢。若應(yīng)相關(guān)行政部門要求召回則為強(qiáng)制召回。“強(qiáng)制召回”也可稱為指令召回,是指主管部門發(fā)現(xiàn)并認(rèn)定某種產(chǎn)品存在危險(xiǎn),經(jīng)過一定的程序,向制造商發(fā)布命令,要求制造商必須采取的召回措施。例如我國(guó)由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部和海關(guān)總署共同制定的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》中規(guī)定了我國(guó)缺陷汽車產(chǎn)品的召回程序必須經(jīng)過專家初步判斷、制造商提交證明、專家審查并完成技術(shù)認(rèn)定、質(zhì)檢總局確認(rèn)指令召回、制造商提交召回計(jì)劃、質(zhì)檢總局通知、制造商召回等一系列步驟。在強(qiáng)制召回中,召回義務(wù)人在接到責(zé)令召回的通知后仍然拒絕履行召回義務(wù),行政主管機(jī)關(guān)可以采取警告、罰款、暫扣營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政強(qiáng)制措施,督促其履行召回義務(wù)。⑦

四、我國(guó)召回制度之現(xiàn)狀

目前,我國(guó)并還沒有全面實(shí)行產(chǎn)品強(qiáng)制召回制度?，F(xiàn)有生效的有關(guān)具體產(chǎn)品召回的規(guī)定僅為上文提及的2004年10月頒布的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》,而對(duì)于其他產(chǎn)品,我國(guó)法律以概括性的條文提出要求。如《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第26條規(guī)定:生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第18條規(guī)定:經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)其提供的商品或者服務(wù)存在嚴(yán)重缺陷,即使正確使用商品或者接受服務(wù)仍然可能對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)安全造成危害的,應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)行政部門報(bào)告和告知消費(fèi)者,并采取防止危害發(fā)生的措施。此外,2007年7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》,要求生產(chǎn)企業(yè)發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)品存在安全隱患的,應(yīng)主動(dòng)召回。但總而言之由這些規(guī)定構(gòu)成的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任體系并不意味著我國(guó)已經(jīng)建立起了產(chǎn)品召回體系,且存在以下問題:第一,法律效力較低,除了《產(chǎn)品質(zhì)量法》以及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是以國(guó)家法律的形式規(guī)定外,其他都為部門性規(guī)章,在效力層次上較低。第二,規(guī)范過于寬泛,沒有同時(shí)明確相應(yīng)的責(zé)任及違反后果,執(zhí)行力很弱,在發(fā)生有關(guān)召回爭(zhēng)議的時(shí)候,不能夠作為裁判規(guī)則予以適用,在采取何種防止危害發(fā)生的措施,對(duì)措施的實(shí)施如何監(jiān)督,不采取措施該如何處罰,都沒有明確具體的規(guī)定。這樣模糊的規(guī)定,是無法起到法律應(yīng)有的規(guī)范作用的。第三,產(chǎn)品召回制度的一個(gè)重要意義在于對(duì)可能存在危險(xiǎn)的產(chǎn)品的收回,而我國(guó)現(xiàn)有調(diào)整產(chǎn)品質(zhì)量和消費(fèi)者保護(hù)的法律都是以生產(chǎn)者、銷售者出現(xiàn)違約行為或者侵權(quán)行為作為提供救濟(jì)的基礎(chǔ)條件,目前的法律只是從消費(fèi)者的角度規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量存在問題時(shí)的救濟(jì)手段,而沒有強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)召回全部缺陷產(chǎn)品的義務(wù),如果特定消費(fèi)者不主動(dòng)行使上述救濟(jì)手段,缺陷產(chǎn)品仍然可能處于流通和生活使用當(dāng)中,很可能造成對(duì)其他公民人身安全和財(cái)產(chǎn)保障的威脅。所以我國(guó)應(yīng)盡快將產(chǎn)品召回制度在法律上予以確定。

五、召回制度建立之意義

首先,建立產(chǎn)品召回制度有利于維護(hù)社會(huì)公共安全、公眾利益,保護(hù)消費(fèi)者的人體健康和生命安全。產(chǎn)品召回制度建立在潛在的損害基礎(chǔ)上,實(shí)施于產(chǎn)品缺陷尚未對(duì)人身財(cái)產(chǎn)造成實(shí)際損害之前,是—種事前救濟(jì)制度,強(qiáng)調(diào)防患于未然。它根據(jù)同一生產(chǎn)條件下生產(chǎn)出來的產(chǎn)品具有同質(zhì)性這一現(xiàn)象,研究個(gè)別產(chǎn)品具有的潛在危險(xiǎn),推斷一定樣本總體具有的潛在危險(xiǎn),進(jìn)而對(duì)整批產(chǎn)品采取必要的措施,對(duì)于防止大范圍的損害發(fā)生確實(shí)能夠起到預(yù)防的功效。以產(chǎn)品召回制度的發(fā)源地美國(guó)為例,自產(chǎn)品召回制度自誕生以來,美國(guó)各主管機(jī)構(gòu)每年乃至每月都要召回大量的存在危險(xiǎn)的產(chǎn)品。1966年制度的《國(guó)家交通與機(jī)動(dòng)車安全法》,明確規(guī)定汽車制造商有義務(wù)召回缺陷汽車后,美國(guó)國(guó)內(nèi)汽車的安全性能有了極大的改善,因汽車質(zhì)量而引發(fā)的交通事故得到了有效的遏制,有力地推動(dòng)了美國(guó)汽車工業(yè)的發(fā)展。一般消費(fèi)品的召回制度的實(shí)施,也使美國(guó)消費(fèi)者受益巨大。在過去的30年里,美國(guó)與使用消費(fèi)品有關(guān)的死亡與傷害的比率下降了30%(美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)網(wǎng)站數(shù)據(jù))。⑧由此可見,對(duì)傷亡事件具有大范圍事先防范功能的產(chǎn)品召回制度的實(shí)施對(duì)提高美國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量,保障美國(guó)消費(fèi)者的人身安全的確起到了巨大的作用。

其次,可以在法律上確立缺陷產(chǎn)品生產(chǎn)者的召回義務(wù)。承擔(dān)召回義務(wù)的主體是缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)者,在生產(chǎn)者不明或者已不存在的情況下,銷售者也應(yīng)當(dāng)負(fù)有召回義務(wù)。召回義務(wù)自生產(chǎn)者將產(chǎn)品投放市場(chǎng)時(shí)產(chǎn)生,到缺陷產(chǎn)品交回到生產(chǎn)者手中時(shí)終止,無論企業(yè)是否表示愿意召回,都不能免除其責(zé)任。無論消費(fèi)者自身是否意識(shí)到產(chǎn)品缺陷的存在、是否主動(dòng)尋求救濟(jì),一旦召回程序啟動(dòng),缺陷產(chǎn)品的所有同類消費(fèi)者都能獲得有效救濟(jì)。召回制度不受民法關(guān)于訴訟時(shí)效制度的約束,在缺陷產(chǎn)品被召回之前,生產(chǎn)者的召回義務(wù)一直存在。根據(jù)這樣的產(chǎn)品召回制度的設(shè)計(jì),可以充分保護(hù)到消費(fèi)者的利益,同時(shí)也督促了生產(chǎn)者、銷售者規(guī)范自己的行為,有利于構(gòu)筑全社會(huì)的質(zhì)量意識(shí)和消費(fèi)者維權(quán)的環(huán)境。

此外,實(shí)施召回制度有利于提高生產(chǎn)商和銷售商的產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí),有利于企業(yè)關(guān)注技術(shù)改造和環(huán)保問題,有利于規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。產(chǎn)品召回制度勢(shì)必對(duì)生產(chǎn)商的產(chǎn)品提出了更高的質(zhì)量要求,促使企業(yè)不斷改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量,使產(chǎn)品的檔次不斷提高,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中再次取得優(yōu)勢(shì),使得企業(yè)不斷地發(fā)展,做大做強(qiáng)。

同時(shí)我們還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,實(shí)施產(chǎn)品召回制度不能代替其他保障產(chǎn)品安全的措施,如制定有關(guān)產(chǎn)品安全的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)單一產(chǎn)品的召回,固然可以解決眼前的危險(xiǎn),但標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定卻可以解決今后類似的許多問題。因此,在實(shí)施產(chǎn)品召回的過程中,相應(yīng)的研究工作也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。

六、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)國(guó)家質(zhì)檢總局在2008年公布《缺陷產(chǎn)品召回管理?xiàng)l例(征求意見稿)》并為此召開了立法聽證會(huì),以期進(jìn)一步完善產(chǎn)品召回制度。2009年2月28日《食品安全法》已經(jīng)正式出臺(tái),進(jìn)一步明確了不安全食品召回制度。但我國(guó)目前的產(chǎn)品質(zhì)量現(xiàn)狀仍呼喚一種帶有主動(dòng)性、預(yù)防性、公益性的救濟(jì)方式,這是健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的必然要求,是維護(hù)公共安全、保障消費(fèi)者合法權(quán)益和提高企業(yè)責(zé)任意識(shí)、信用意識(shí)的重要舉措。