淺談國家賠償之侵權行為主體

鄭 蕾

摘要國家賠償法是我國社會主義法律體系中的重要組成部分。國家賠償責任是國家承擔賠償責任的依據,這是國家賠償責任與其它賠償責任相區別的根本特點。由于國家的意志只能通過國家機關和公務員貫徹實施,因此國家本身并不直接實施具體行為。所以,履行國家職權的機關和公務員的行為是代表國家的,可以視為國家行為,由此導致的侵權損害,國家應直接負賠償責任。本文僅就國家賠償責任構成中的行為主體進行分析說明,最后就國家賠償法對于社會主義建設中的作用和意義做出總結。希望能夠對現實中受到不法侵害的當事人在確認不法行為人、確定賠償義務主體方面有所幫助。

關鍵詞國家賠償法國家賠償責任行為主體行政機關賠償義務主體

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-020-02

在古代和中世紀,法律強調人民服從于國家,法律的本位是義務。但自17、18世紀資產階級提出“天賦人權”以來,法律思想發生了根本性的轉變。法律精神是個人權力,進而引出了傳統民法上的三大原則:私有財產神圣不可侵犯、契約自由和過失責任。進入20世紀后,法律不僅注意保護個人權利,而且又強調保護社會公共利益。從而權利本位的法律思想逐步發展成為社會本位思想。并由此產生了“法律社會化”現象,傳統民法上的三大原則發生了變化,產生了無過錯責任。因該責任的采用,在法律上開始承認行為人應對自己行為所造成的危險狀態負責。如果這種危險狀態引起了損害,行為人就應對自己行為所引起的危險狀態承擔責任,而不論其主觀上有無過錯。國家賦予國家機關工作人員行使國家職務的職權,是為實現國家職能的需要。但這種職權常有被違法行使的可能性,形成一種危險狀態。對于這種危險狀態所引起的損害,國家應直接承擔賠償責任,而無代位可言。①

一、國家賠償法與國家賠償責任

考察各國的國家賠償法,盡管它們規定的范圍不同,但就基本內容而言都是關于國家賠償責任的規定。所以國家賠償法是關于國家賠償責任關系的法律規范的總稱。國家賠償法和其他法律一樣,有著形式意義的國家賠償法和實質意義的國家賠償法、狹義的國家賠償法和廣義的國家賠償法之分。國家賠償法是憲法的實施法,是與行政法部分重合、以訴訟法為基礎、以民法為淵源的特別國家法。②

而依此法所規定的這種責任,稱為國家賠償責任。關于“國家賠償責任”一詞,在各國立法中有不同的稱謂,如“國家責任”、“國家賠償”、“公務責任”、“國家損害賠償”等等。③日本東京法院1964年6月19日的判決認為,國家賠償責任“可以理解為不是規定代替承擔代位責任,而是規定了起因于公務員的行為而需要直接承擔的自己責任”。④

二、國家賠償責任的行為主體

在國家賠償中,責任的主體要件中的行為主體只能是國家機關及其工作人員。由于行為主體不同,產生的國家賠償責任也就不同。行為主體是行政機關及其工作人員的,則產生行政賠償責任;行為主體是司法機關及其工作人員的,則產生司法賠償責任。因此,在國家賠償責任中,侵權行為責任的主體只能是行政機關及其工作人員。

在我國,按照《國家賠償法》的規定,行政賠償的責任主體為以下幾類:

(一)行政機關及其工作人員

行政機關是國家機關的一種,是由國家依法設立并代表國家依法行使國家權力的機關,在我國主要是指各級人民政府及其設立機關。其中包括“非常設機構,包括為管理的需要而臨時成立的機構以及為協調管理而成立的各種辦公室、領導小組,此外還包括綜合執法機構、聯合執法組織等等。⑤原則上,只要是行政機關,無論是常設機構還是非常設機構,無論是依法設置還是違法設置,都可以成為行政訴訟侵權行為主體。⑥

在此,筆者認為國家行政機關作為行政侵權行為主體還需注意以下幾個問題:

首先,行政機關內部機構侵權的,應該是為所屬行政機關侵權。因為,任何行政機關都應當負有監督其內部機構的職責,所以內部機構的侵權理所當然的應當視為該行政機關侵權。

其次,各級地方人民政府及其職能部門在沒有法律依據的情況下自行設計的行政機構侵權的,應當視為設立該機構的政府或機構侵權。

最后,兩個以上的行政機關同時行使職權造成損害的,共同致害的行政機關是共同行政侵權行為主體。比如在1997年楊付得因涉嫌信用卡詐騙被錯捕錯判申請臥龍區人民法院國家陪償案。⑦在該案中,楊付得以臥龍區人民檢察院和臥龍區人民法院為侵權機關,而分別提起國家賠償之訴。在案件審理過程中,賠償委員會認為上述二單位應該為共同侵權主體,而依《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理人民法院、人民檢察院共同陪償案件若干問題的解釋》中的規定:賠償請求人因在起訴、審判階段被錯誤羈押而申請賠償的,可以向共同賠償義務機關中任何一個機關提出申請,先收到申請的機關為賠償案件的辦理機關。將二單位列為共同賠償義務機關。

(二)法律、法規授權的組織

在我國,除了行政機關依法享有行政權力外,根據行政管理的需要,行政機關以外的組織也能以法律、法規的授權享有部分的行政權力。因此,法律、法規授權的組織也可以成為行政侵權責任的主體。該處的法律、法規所授權的組織的定義為:

首先,它是指非國家機關的組織,它只是在國家法律、法規的授權時,才享有國家權利和承擔法律責任。

其次,其行使的是特定的、規定的、具體的某項職權或具體事項。

最后,其職權為具體的法律、法規所授予,而非行政法規所規定,并且其這個授權是有一定期限的。⑧

在我國法律、法規所授權的組織筆者認為有以下幾類:

第一,企事業組織。在特定情況下,法律、法規授權其行使一定的行政職權,并且主管機關也會授予其行使一定的行政職能或委托其處理某些行政事務。如:煙草公司等。

第二,社會組織、社會團體。比如律師協會、醫師協會、私營企業聯合會等。

第三,基層群眾自治組織。它主要是指城市和農村按居民居住地地區設立的居民委員會和村民委員會。二委員會除了具相應的組織法授權的事項、協助基層人民政府外,還常常根據其他法律、法規的授權,行使某些協助職能和辦理某些行政事務。

第四,各種技術性的技術問題。在行政管理中,行(下轉第25頁)(上接第20頁)政機關由于受到人力、物力的局限,對某些專門性的問題,法律、法規往往授權有關技術性機構行使部分行政職能。

(三)行政機關委托的組織

行政機關委托的組織是指受行政機關委托行使一定行政職權的非國家機關組織。在行政委托中,行政機關將自己行使的行政職權的一部分委托給另一個機關或組織以代替自己行使,因而受行政機關委托的組織也可以成為侵權行為主體。它有如下特點:

首先,與法律、法規授權的組織一樣,受委托的組織亦不是行政機關或其他國家機關。

其次,受委托的組織只是因為有了行政機關的委托才行是特定的職權,并且要以委托行政機關的名義行使職權,行為后果也由委托的行政機關承擔。

按照我國《行政處罰法》第19條的規定,受行政機關委托的組織必須符合以下條件:1.屬于依法成立的管理公共事務的事業組織;2.有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員;3.對違法行為需要進行技術檢查或技術鑒定的,應當有條件組織進行相應的技術檢查或技術鑒定。當受委托方超過委托權限范圍實施的侵權行為,國家應否對該超權行為承擔賠償責任?筆者認為對于這一情況應當具體問題具體分析,而不能一概由國家機關賠償。比如:在“掃黃打非”期間,公安機關委托某治安聯防隊員對某地的娛樂場所進行監督檢查。該治安聯防隊隊員張某利用委托權,對某酒店老板王某強行索要財物。在這種情況下,因其行為與國家委托事項有關聯,故國家應承擔賠償責任,然后再對張某的行為追究責任。但如果張某在酒店吃飯,借酒撒潑,致人傷害,因為其行為與國家委托事項沒有關聯,則國家對其不負賠償責任,應徑直向張某進行治安處罰或刑事處罰。也就是,超越了委托權限的受委托人不構成侵權行為主體。⑨

(四)其他自然人

由于行政機關的行政行為是依靠其工作人員完成的,行政機關的工作人員代表其所在的行政機關進行管理活動,行政機關和其工作人員之間存在著職務委托關系,當行政機關的工作人員在行使職權過程中侵權的,或以執行職務為名實施侵害行為的,國家應當承擔賠償責任。因為在該情形下,受害人是基于對國家機關權力的信賴,而蒙受該行為人之侵害。因此,行政機關工作人員也可以成為行政侵權責任主體。

另外,還包括一些客觀上的執行公務的人員,主要是指自愿協助公務的人員。例如警察在抓捕小偷過程中,久追不上。路人甲見狀,擲出一石塊助之,擊中小偷導致其重傷死亡。在該案中,路人甲之行為是為了協助警察抓捕小偷的公務行為,應當將其視為侵權主體,對于小偷的死亡,何人承擔責任眾說紛紜,楊臨萍教授認為在該案中國家應當作為侵權主體,也就是應該由國家負賠償責任。⑩

三、結語

國家賠償法作為規范國家機關及其工作人員違法行使職權造成損害應負責賠償為內容的專門法律豘,它具有保障憲法實施、救濟受害人、促進依法執行公務的功能。可以說,國家賠償法在人類歷史上的功績是不可估量的,它給予因國家機關違法行使職權而遭受損害的公民、法人和其他組織救濟權,有利于我國在社會主義小康社會的建設、有利于我國社會主義法治社會的建設、有利于我國和諧社會的建設,是民主憲政制度的重要標志。