論新形勢下農村宅基地制度改革

張慧翀 張 淳 周 方

摘要回顧了建國以來我國農村宅基地制度改革的歷程,分析了新形勢下限制農村宅基地流轉出現的問題,并提出了農村宅基地改革的建議。

關鍵詞農村宅基地;流轉;制度改革

中圖分類號F301.1文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)21-0381-02

當前對小產權房的關注,實質是對農村集體土地制度改革的關注。而對于農村集體土地中的重要組成部分——農村宅基地制度的改革,更是牽動城鄉居民的目光。農村宅基地是農村居民居住和生活的場所,在一定程度上更兼有社會保障的功能。因此,對農村宅基地制度的調整和改革,很大程度上影響到社會穩定和經濟發展。

1我國農村宅基地制度的變遷

所謂農村宅基地,是指在村莊范圍內,農村村民住房、輔助用房(主要指雜物間、廁所、畜舍等)、院落以及村民日常生活、風俗習慣活動等涉及的用地。建國以后,我國農村宅基地的產權制度經歷了4次比較重要的變遷過程。

(1)我國農村的宅基地與房產制度“房地合一”,均屬農民私有,這個階段一直延續到合作化和人民公社初期。在1950年6月28日頒布的《中華人民共和國土地改革法》中提出“實行農民的土地所有制”。合作化時期,土地所有制關系進行了重大變革,但沒有對農民宅基地和房屋的私人產權屬性提出改變。公社化初期,農村集體所有制的公有化程度進一步發展,實行高度集中統一的大集體所有制,取消了農民退社的自由,仍未對農民宅基地的產權規定作出新的修改。

(2)農村宅基地歸集體所有,房屋屬農民私有,形成了“一宅兩制”的產權結構。1962年通過的《人民公社工作條例修正草案》中,第1次規定農村宅基地歸生產隊所有,不準出租和買賣。同時承認房屋歸農民所有,可以出租和買賣。這項規定在1982年寫入憲法,正式形成了“一宅兩制”的產權制度,即宅基地和房屋分屬于集體所有和農民所有。

(3)1978年十一屆三中全會以后,農村率先改革,明確規定了具有面積限額的一戶一宅制度,同時允許宅基地使用權隨房屋買賣而轉移,以及允許某些城鎮非農業人口可以申請使用宅基地建房。改革開放后,農民在解決溫飽之后出現了建房熱,為規范建房秩序,國家出臺了一系列政策法規,最有代表性的是:1982年2月國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》和1986年6月公布的《土地管理法》(1998年8月修訂)。這些政策法規明確規定,農民每戶只能擁有1處宅基地,且面積要有限額。同時,這些政策法規也允許宅基地使用權隨房屋買賣而轉移。

(4)改革開放后的20世紀90年代和進入新世紀后,中國形成了“一戶一宅、禁止交易”、“無償、無期限、無流動”的農村宅基地使用制度。嚴格規定農民住宅不得向城市居民出售,給在農村購買房屋的城市居民發放土地證和房產證。為了進一步加強對農村建房和農民宅基地的嚴格管理,從1990年后,出臺了3個最具代表性的文件,即1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、2004年11月國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》,嚴格規定農民住宅不得向城市居民出售,不能為在農村購買房屋的城市居民發放土地證和房產證,嚴禁城市居民在農村購置宅基地。

2現行農村宅基地制度面臨的新矛盾

(1)宅基地利用粗放,土地浪費現象普遍。近年來,我國城鎮化水平不斷提高,在用地上一般應表現為城鎮用地擴張、農村居民點用地減少,城鄉居民點用地總規模呈下降趨勢。但事實并非如此,從1978~2006年,我國城市化率由17.93%增長到25.98%,在城市化增長最快的近10年間,全國農村人口減少了1.23億人,人均宅基地面積卻從193.33m2上升到226.67m2。據有關資料顯示,2004年底全國村莊建設用地1 653.33萬公頃,占全國建設用地總量的52.4%,人均村莊用地218m2,遠高于城鎮人均占地。

隨著社會經濟的發展,我國農村宅基地浪費嚴重的問題逐漸明顯,其主要表現形式有:閑置、空置宅基地,宅基地面積超標,“一戶多宅”和宅基地利用不充分等。分析宅基地粗放利用的原因,一方面在于雙重占地難以解決。在當前城市化背景下,大量農村剩余勞動力涌向城市。城鄉戶籍制度的改革,也使得部分農民逐步脫離土地從農村遷移到城市,并在城市長期工作乃至購房定居。按照我國《土地管理法》規定:宅基地屬于村集體所有,本村內部成員對于宅基地只有使用權而沒有處置權。因為房屋和宅基地的不可分割性,雖然農民對于其所擁有的房屋具有處置權,但是農村房屋轉讓、買賣受宅基地使用權主體的限制。另外,由于農村房屋轉讓和買賣只能在本村范圍內進行,本村集體組織以外成員無權購買。而我國《土地管理法》又規定,“農村村民1戶只能擁有1處宅基地”,本村村民只有滿足“無房或者宅基地面積達不到規定標準且購買房屋后取得的宅基地也不超標的條件,才能進行房屋交易”。這樣的規定,使農村房屋交易幾乎不可能,從而導致遷移到城市的原農村居民的房屋只能閑置,造成宅基地的土地浪費。由于這些宅基地的取得是合法的,只要農民集體成員的身份存在,村集體組織就無權收回宅基地。已經轉移的人口繼續占有宅基地,而新增的人口,按照我國土地管理法的規定只要符合相關規定即可新發宅基地,這樣導致土地利用效率大大降低,新增建設用地難以控制。另一方面,農村宅基地屬于無償、無限期使用,無疑增加了農村宅基地的需求,出現農民超標準占用宅基地建房,農民建新房后不交閑置宅基地,甚至占有多處宅基地的現象。同時,基層政府對于村民建房缺乏正確的指導和管理,農民住宅處于低水平重復建設之中,出現“新屋漸增,舊屋不減”的現象。

(2)宅基地隱性流轉和交易大量存在,宅基地交易糾紛不斷。隨著實際生活中農村房屋買賣的出現,又因為“地隨房走”是我國現行法律的一項基本原則,宅基地的流轉已成既定事實。這些宅基地的流轉行為不受現行法律法規保護,屬于私下流轉,一旦發生糾紛,難以妥善解決。另外,有些地方村民受市場經濟大潮的影響,意識到房地產市場的價值,將農村宅基地進行一些不合法的處理,使城市近郊農民宅基地被城市人買去,甚至出現開發商占用農民集體耕地開發建設“小產權”房的現象,嚴重影響了土地市場的正常秩序。

(3)農民財產權益受損,阻礙農村金融發展。土地是農民生存發展以及財富增長的保障。在現行的農村宅基地制度下,農民對于自己建的房屋具有處置權,但農村宅基地屬于集體所有。農村宅基地由于沒有分戶土地證,不能單獨作為完整的房地產產權進行交易,使得農民的房屋不能進行自由流轉而失去財產性。另一方面,農民住宅產權的不完整性,使農民僅有的財富不能作為資本來運作。這不僅影響了金融資本進入農村,使農村金融發展緩慢,也使廣大農民缺少了生產資金融通渠道,影響了農村產業結構的調整,限制了農民收入的提高。

3農村宅基地制度改革的建議

(1)完善農民對于宅基地的主體權利,切實保護農民權利。賦予農民宅基地永久使用權,宅基地的占有權、使用權、收益權、轉移權歸農民所有,宅基地可以買賣、繼承是農民的私有物權。在這種產權制度下,宅基地作為農民的生產要素和農戶財產,就可以在市場活動中對宅基地進行合理估值、估價,避免市場交易和政府拆遷活動中的壓價行為。當農民的宅基地按照政府規劃用作商業開發和非農業用途時,農民作為宅基地的產權主體,按照其土地作價可以從土地商業開發和商業用途中獲得收益,避免農民一旦失去土地就陷入失去生活來源的窘境。這樣,在農村社會保障體系不完善或根本不存在的情況下,土地仍是我國大多數農民賴以生存的主要生產資料,能夠保證使土地保障功能得以延續,同時也能保障農民作為土地產權主體應得到的利益。另外,農民擁有宅基地的永久使用權和完整物權,農民的房屋就可以同城市居民的房屋一樣成為資本化財產。除了具有升值的可能性外,最重要的是可以作為抵押物品而得到金融機構的貸款。這樣必然能夠促進金融機構在農村擴大業務,使農村金融得到發展,也使廣大農民獲得生產資金融通渠道,加快農村產業結構的調整。

(2)實行農村宅基地有償使用制度,控制農村宅基地無序擴張。農村宅基地有償使用制度對于改變農村宅基地無度需求的現狀,使宅基地使用者以最小的資源消耗,滿足其合理的需求,對保證有限的土地資源得到合理利用將起到重要作用。實行農村宅基地有償使用制度,農村宅基地仍屬于農村集體經濟組織所有,對于申請取得宅基地的住戶,需支付一定費用給農村集體經濟組織;對于占用耕地新建住宅的要提高收費標準。農村集體經濟組織取得的宅基地使用權收益金歸農村集體經濟組織所有,由農村集體經濟組織用于基礎設施、公益設施建設和發展生產。

(3)進行農村宅基地使用權登記,明晰農民宅基地產權。明晰的產權關系是土地資源得以有效配置和利用,降低交易費用和外部性影響的基本條件。應加強宅基地的登記工作,依法確定宅基地的權屬范圍,明晰宅基地使用權的產權主體,保障交易的安全性,為宅基地流轉做好準備。在辦理農村宅基地使用權登記時,應實行城鄉聯網,查清空置、多占和面積超標宅基地,對于符合法律規定的予以登記造冊,對于不符合規定的針對不同的情況采取不同的措施。

(4)加強農村宅基地立法體系建設,使宅基地管理有法可依。針對當前宅基地管理方面的法律“真空”,以及實際生活中出現的新情況新問題,應加強宅基地立法體系建設,盡快出臺《農村宅基地管理辦法》《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等,明晰宅基地產權,明確宅基地流轉范圍、流轉條件、流轉程序、監管體系、收益分配及宅基地登記發證等問題,保證農村宅基地管理有章可循、有法可依。

(5)放開農村宅基地市場,建立農民宅基地使用權流轉制度。取消限制農村宅基地流轉的相關規定,允許農村宅基地及地上房屋與城市商品房一樣,合法上市流轉。通過公平、公開、公正的市場行為,使土地資源的價值得到真正體現,同時保證農民的土地權利在經濟上得到有效實現,農民共享土地流轉的增值收益。

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