試論公益訴訟原告資格的構(gòu)建

田 佳

摘要:公益訴訟制度作為一種維護公共利益的司法救濟手段,其出現(xiàn)標志著法制建設水平的提高。要建立民事公益訴訟制度以達到維護社會公共利益的目的,首先要從訴訟主體方面確立原告多元化制度,并通過立法拓展現(xiàn)有的訴訟主體范圍,使更多的人可以加入維護國家利益和社會公共利益的行列中,同時,采取必要措施對惡意的濫訴予以限制,構(gòu)建起相對完善的公益訴訟主體制度。

關鍵詞:公益訴訟;原告多元化;主體制度

中圖分類號:DF7文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0196-02

一、公益訴訟的涵義

所謂“公益”,應包括兩層含義:第一層為社會公共利益,即為社會全部或者部分成員所享有的利益;第二層含義即指國家利益。有學者將公益訴訟定義為:“對有關民事主體、行政主體及立法機構(gòu)的公益損害行為而向法院提起的排除侵害、維護國家和社會公共利益(包括不特定多數(shù)人的利益)、追究損害公益行為法律責任的訴訟。”與公益訴訟相對的是私益訴訟。“私益訴訟是為了保護個人私有權(quán)利的訴訟,僅特定人才可以提起;公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟,除法律有特別規(guī)定外,凡市民均可提起”。

與傳統(tǒng)的私益訴訟相比,公益訴訟的特性包括以下幾個方面:

利益的私益訴訟相比,環(huán)境公害污染、消費者權(quán)益糾紛、國有資產(chǎn)流失等公益訴訟的訴訟標的則超越了私人糾紛領域,帶有明顯的公共性的烙印。訴訟的目的是為了國家、集體或他人的利益。

第二,訴訟主體的多元化。私益訴訟的原告要求與案件有直接利害關系,對待決事實具有訴的利益,否則不予受理。公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行為侵害的社會組織和個人,也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會組織和個人。即只要違法者的違法行為侵害了國家利益,或侵害了社會管理秩序,對國家或不特定的人的合法權(quán)益構(gòu)成損害或具有潛在侵害可能,任何組織和個人都有權(quán)代表國家起訴違法者,以保護國家利益和公共秩序。

第三,訴訟內(nèi)容的預防性。公益訴訟的前提可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的侵害,也可以是尚未造成現(xiàn)實的損害,但有損害發(fā)生的可能。例如,在環(huán)境公益訴訟中,環(huán)境惡化結(jié)果的發(fā)生具有滯后性和不可逆性,一旦發(fā)生,就難以恢復或帶來巨大的損害,因而需要在損害結(jié)果發(fā)生之前就允許適用司法手段加以排除,以有效的保護公共利益和社會秩序不受損害行為的侵害。

二、公益訴訟中適格主體缺位的困境

(一)困境現(xiàn)狀

改革開放以來,隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展,20世紀初發(fā)達國家的一些新型社會糾紛相繼在中國出現(xiàn),由于中國正處體制轉(zhuǎn)型時期,特殊的國情導致對公共利益的保護存在許多漏洞。近年來帶有公益性質(zhì)的訴訟,結(jié)果大都不盡人意,主要有以下幾種結(jié)局:1.受害者無法或不愿提起訴訟;2.法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴;3.受害者雖然勝訴,但未能達到預期的維護公益的效果。

(二)困境原因之分析

與爭議有直接利害關系的人是民事訴訟當事人,這是傳統(tǒng)理論對當事人概念的界定。其典型表達是:民事訴訟的當事人,是指因民事的權(quán)利和義務關系發(fā)生糾紛,以自己的名義進行訴訟,并受人民法院裁判拘束的直接利害關系人。傳統(tǒng)當事人理論的基本點在于要求當事人與案件有“直接利害關系”直接利害關系人之外的人不能成為該案的當事人。換言之,只有民事實體法律關系的主體才能成為民事訴訟當事人。該原則在我國立法中有明確體現(xiàn),我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定:“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”

應當承認,“直接利害關系原則”對于避免當事人濫用訴權(quán)以節(jié)約司法資源具有一定的意義,然而當這種原則遭遇公益訴訟時,不可避免地顯露出其弊端。公益違法行為的本質(zhì)特點在于其損害的客體是抽象的社會公共利益,客體范圍的模糊和不確定性決定了我們很難確定一個直接而具體的受害者作為適格的主體提起訴訟。由于訴訟主體的缺位,導致社會公益至今仍然得不到有力的維護。

三、公益訴訟原告多元化制度的構(gòu)建

要建立民事公益訴訟制度以達到維護社會公共利益的目的,首先要從訴訟主體方面確立原告多元化制度。

(一)檢察機關提起公益訴訟

檢察機關提起公益訴訟是兩大法系國家的普遍做法。《法國新民事訴訟法典》第421條規(guī)定:“檢察院得作為主當事人進行訴訟,或者作為從當事人參加訴訟。于法律規(guī)定情形。檢察院代表社會。”第422條規(guī)定:“在法律有特別規(guī)定之情形下,檢察院依職權(quán)進行訴訟。”第423條規(guī)定:“除法律有特別規(guī)定之情形外,在事實妨害公共秩序時,檢察院為維護公共秩序,進行訴訟。”受法國影響,德國和日本的《民事訴訟法》也都賦予檢察機關依職權(quán)提起公益訴訟的權(quán)力。在美國,檢察官有權(quán)對涉及政府利益或公共利益的案件,提起并參加訴訟。《美國聯(lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則》第17條明確規(guī)定:“在制定法另有規(guī)定的情況下,對于保護他人利益的案件,可以以美國政府的名義提起訴訟”。

在我國,大部分學者認為,檢察機關作為國家利益的代表者,有權(quán)并且應當提起民事公益訴訟。也有不少學者則從“檢察權(quán)法定原則”出發(fā),認為在法無明文規(guī)定的情況下,不得任意擴大檢察權(quán),檢察機關不得隨意介入民事訴訟。

筆者認為,從維護國家利益、公共利益角度來講,人民檢察院可以代表國家直接或根據(jù)公民的檢舉、控告提起公益訴訟。

1.檢查機關提起公益訴訟具有法律基礎。我國《憲法》規(guī)定人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關,有權(quán)對法律實施活動進行監(jiān)督,維護國家法律統(tǒng)一及正確實施。賦予檢察機關公益訴訟的原告資格,可以視為對監(jiān)督權(quán)的拓展。同時,民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”以及《人民檢察院組織法》第4條:“人民檢察院通過行使檢察權(quán),……維護社會主義法制,維護社會秩序,……保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其它權(quán)利,保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設順利進行”這些規(guī)定,可以看做法律對檢察機關提起、參與民事訴訟的一種概括性授權(quán)。

2.檢察機關提起公益訴訟有其自身優(yōu)勢。我國的檢察機關人員素質(zhì),社會對檢察機關的認同程度,遍布全國的檢察舉報申訴控告網(wǎng)絡能及時收集受理有關公益受損事件線索,在案件來源上予以保證,為檢察機關提起公益訴訟奠定了良好基礎。由檢察機關提起公益訴訟,能及時填補我國在保護國家利益和社會公共利益主體方面的空白,有助于我國法治經(jīng)濟的建立發(fā)展,更好地保護國家利益和社會公共利益不受侵害。

然而,檢察機關提起的公益訴訟應僅限于純公益性的公益訴訟,如國有資產(chǎn)流失的公益訴訟、環(huán)境公益訴訟、行政公益訴訟等,這類案件一般標的較大、被訴主體強大且程序復雜,普通公民往往由于經(jīng)濟壓力和法律資源問題無力提起,其他國家機關則由于職責范圍所限無權(quán)提起,由檢察機關提起有較高的勝訴機率。對涉及不特定多數(shù)間接利害關系人的私益與公益并存的公益訴訟,檢察機關不宜提起。這樣的設定主要是出于當事人自治原則和公眾參與原則的考慮。也就是說,當涉及具體的利害關系人時,應把訴權(quán)留給具體的利害關系人,國家沒有必要干預。這樣也有利于提高普通公民通過提起訴訟來維護自身私益及公益的積極性。

(二)社會團體作為公益訴訟原告

社會團體,是指具有某種共同目的、利益以及其他共同特征的人通過一定形式組合起來的互益組織,包括各種公益性團體,如消費者協(xié)會、殘疾人協(xié)會、婦聯(lián)、綠色組織及動物保護組織等,還包括職業(yè)性團體,如工會、律師協(xié)會及建筑師協(xié)會等。社會團體具有自治性、公益性、中介性的特征。其主要功能是對成員利益及社會公益的維護,以及對政府活動的參與和監(jiān)督,對公益訴訟的參與則是社團實現(xiàn)上述功能的途徑之一。

社會團體作為公益訴訟的原告與普通公民相比具有更多的優(yōu)勢。

1.社會團體可以將分散的個人力量集合起來,利用團體的社會影響力,在訴訟中與強大的被告進行對抗。公益訴訟的被告往往是勢力強大的社會組織,個人作為訴訟主體往往無法與強大的對方對抗,而社會團體可以利用其擁有的社會資源,如行業(yè)專家、經(jīng)濟實力、社會影響力更好的與被告形成對抗。

2.社會團體作為公益訴訟的原告有利于減少公民濫訴的現(xiàn)象,從而減少了司法資源的浪費。公益訴訟往往涉及的利害關系人的數(shù)量很大,并且呈現(xiàn)出不確定的特征,難以將所有利害關系人召集到訴訟程序中來,參與也必然帶來時間和金錢上的耗費,如果由相應的組織來代表各種利益參與訴訟程序,則會解決這一問題。通過把分散的利益集中在一起,能夠增強其代表的利益在訴訟程序中的分量,從而更好的保護當事人的利益。

(三)公民個人可以作為公益訴訟的原告

我國《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民,人民依照法律的規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事務,管理社會事務。”公民是有權(quán)參與國家政治的“政治人”,公民權(quán)既是對政治的參與權(quán),也是對國家公權(quán)力的防衛(wèi)權(quán)。人民當家做主不只是抽象的、整體意義上的“主權(quán)在民”,也不限于通過代議制等形式來實現(xiàn),而可以是公民直接行使公民權(quán)。當國家利益或者社會公共利益受到侵害,公民可作為訴訟主體參與訴訟,行使其對政治的參與權(quán),防衛(wèi)國家公權(quán)力的恣意。

為了防止濫訴,由普通公民提起的公益訴訟范圍應受到嚴格限制。此外,普通公民作為間接利害關系人,雖然其合法權(quán)益并未直接受損,但能夠證明損害公益的行為間接損害了其合法權(quán)益的,也可以提起公益訴訟,如股東派生訴訟。

綜上所述,筆者認為,應當通過立法拓展現(xiàn)有的訴訟主體范圍,使更多的人可以加入維護國家利益和社會公共利益的行列中來,同時,采取必要措施對惡意的濫訴予以限制,構(gòu)建起相對完善的公益訴訟主體制度。