土地出讓金研究

曲 折

摘要:土地出讓金制度的實施,不僅盤活了土地資源,而且使土地出讓金調節土地的利用,改進和調整產業結構的功能得到了充分發揮。土地出讓金已經成為地方政府財政收入的重要來源。同時,土地出讓金制度也帶來一些弊端,需要加強對土地出讓金的管理,由此對土地出讓金制度的探討應運而生。結合我國土地出讓金的實質,及我國現行土地出讓金制度的利弊可看出,通過合理分配土地出讓金,在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益,能夠有效調節市場競爭關系,保證國民經濟穩定運行。

關鍵詞:土地出讓金;財政收入;管理

中圖分類號:DF4文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0113-04

土地是一種非常特殊的商品,土地作為一種不可再生的稀缺資源,是人類生存和生產發展的基礎。隨著社會經濟的發展,對土地的無限需求和土地的剛性供給之間產生了巨大矛盾。因為無論土地價格怎樣上漲,土地供給量也不會提高,土地的需求量必然會隨著人口的增長和社會的發展而增長。根據宏觀經濟學原理,供需平衡是宏觀調控的基本目標之一。土地參與宏觀調控是一個新課題,沒有歷史經驗可循。我國的土地出讓金制度是在改革不合理的土地使用制度的過程中形成的,它激發了土地的潛在活力,盤活了土地資源,深刻地影響著經濟社會的發展。

一、土地出讓金的實質

國有土地使用權出讓金(收益金,以下簡稱土地出讓金)是政府在批租土地時,憑借所有權向土地使用權者征收的地租收益,是十分寶貴的國有資產。管好用好這筆國有資產事關人民群眾的切身利益,事關經濟社會可持續發展。

土地出讓金,是一個與土地和土地使用權相聯系的新范疇,是土地所有者出讓土地使用權若干年限的地租之總和,說到底是土地財政問題。土地出讓金,在社會主義宏觀調控中具有雙重功能:一是調節土地的利用,改進和調整產業結構,包括一二三產業結構、各業內部結構等,制約或促進經濟發展;二是土地出讓金的分配,作為調整市場經濟關系的經濟杠桿,調控在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益,調節市場競爭關系等。

“城市土地資源是有限量的資源,城市土地由于社會資本的投入和公共服務的供給而產生了價值,并且和其他的土地利用形態互相影響而增加了價值。因此,土地是具有公共性和社會性的資源,和其他生產性商品有完全不同的特性。土地不能和一般商品那樣按自由的市場機制交易和轉賣。土地的所有權一定要歸于國家。”

我國實行土地公有制,作為所有者,要收地租。地租,是土地的所有權在經濟上的實現形式,即土地的價格。在社會主義市場經濟體制下,這個價格可以資本化,從而使土地具有資本的形態。土地之所以有價格,是因為在市場經濟條件下誰擁有土地所有權,誰就可以定期獲得一筆固定收入——地租。所以,土地價格是資本化的地租。土地出讓金的功能是保證平均利潤率對經濟的調節作用。處理好土地所有者與土地使用者之間地租的分配的“度”。若土地所有者拿得多了,土地使用者得不到平均利潤,就會影響他的競爭力和積極性,反之,如果土地所有者拿少了,土地使用者有超額利潤,就可能盲目投資,任意擴張。兩種情況都不利于經濟的協調發展。可見,合理分配土地出讓金收益,必須明確土地產權,建設土地市場,使地租、地價通過市場顯現。在我國土地公有制下,作為所有者,要收地租(出讓金、租賃費),國家作為管理者,要收稅等等都表現為我國土地使用制度改革的選擇。

簡言之,現行的土地出讓金的實質,是一個既有累計若干年的地租性質,又有一次性收取的似稅非稅性質的矛盾復合體。

這里所說的累計若干年地租總和,本質上是公有資產的所有者收入,是出讓土地資產使用權的收入。它是一種按市場等價交換原則的市場交易行為。因而土地出讓金具有地租而非稅性質。稅收是國家作為管理者對納稅人為國家繳納的經濟義務,具有強制性、無償性和固定性。土地出讓金,將累計若干年地租總和,采取一次性收取,則又似有稅收的非租性質。土地出讓金自身就是這樣一個內在矛盾的復合體。也就是說,土地出讓金,是租非稅,似稅非稅。

二、土地出讓金成為地方政府財政收入的重要來源

1.土地使用權出讓合同約定的使用年限的地租總和是一次性收取的。按照現行法規規定:土地使用權出讓的最高年限分別是:居住地70年;工業用地50年;教育、科技、文化、衛生、體育用地50年;商業、旅游、娛樂用地40年;綜合或者其他用地50年(見《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條之規定)。我國法律規定城市土地是歸國家所有,國民對土地擁有使用權。由于我國土地不能買賣,我國實行土地批租制度并規定土地出讓的最低年限為40年和最高年限70年。我國規定居住用地70年限,主要是考慮居住用地上的房屋建筑物,一般在70年之后基本上價值就會折舊到零。同時,這也與當時對中國人預期壽命70歲左右等綜合因素有關。

現在的矛盾在于,土地出讓金是地方政府將40年或70年累計的地租采取了一次性收取(征納)。這樣,地方政府一次性收取累計了50—70年的地租之總和,勢必造成地方政府“樂于”收取相對較高的土地批租收益,增加地方政府的可支配財力,用于加強城市基礎設施建設和改善城市公共服務。說土地出讓金是地租,但地租一般是按年收取的;而將累計50—70年的地租一次性收取這又似稅。從這個角度講,土地出讓金似稅非稅,成了所謂的“第四財政”。

2.地方政府獲得的土地出讓金有很大比例是作為當年的地方財政收入并安排作財政支出的,這樣,實際上也即成了“第四財政”。所謂第一財政指預算內收入,第二財政指預算外收入,第三財政指制度外收入,而土地出讓金成為“第四財政”了。這筆“第四財政”在地方可支配財政收入的比重高達40%～60%,有些地方甚至超過第二、第三財政之和。這樣,政府實際上不僅預收了未來50—70年的土地收益,而且也實實在在地預支了未來的土地收益。這種地方政府的“第四財政”反映了我國現行財政體制中中央財政與地方財政的利益博弈狀況。與世界的大多數國家相比,中國把更多的支出責任下放給省以下的地方政府。中國財政總支出的65%集中在省以下的地方政府,上世紀90年代曾高達80%,但在收入方面,地方政府沒有相應的自主權。地方政府面對沉重的支出壓力,更加青睞“土地出讓金”這座“第四財政”金礦。

三、土地出讓金制度的利弊分析

對于我國這樣一個處于經濟轉型中的發展中國家而言,土地出讓金是地方政府重要的收入來源,這筆資金又可以刺激地方經濟發展。土地是財富之母,一國的土地資源是有限的。土地是不可再生的資源。土地價值增值直接提高了經濟租金,通過租金途徑把公眾活動帶來的土地增值從土地所有者那里收回,以供全社會使用,只有這樣才是公正和公平的。隨著我國經濟的不斷發展和改革的不斷深入,我國土地財政領域中一個突出的新問題就是土地出讓金問題。它是我國社會經濟生活進入現代化和建設全面小康社會進程中與以下四大背景條件息息相關的。

(1)從我國當前所處的工業化階段看,正處于工業化中期的重化工階段,對鋼鐵、汽車、裝備制造、化工等產品需求上升,相應地帶動土地供應的需求;

(2)從我國所處的城市化階段看,正處于城市化發展的加速期,我國加快實施城鎮化進程,各地對市政、道路、交通、房地產、水、電、文化、教育、衛生等需求普遍高漲,也必然造成對土地供求緊張;

(3)從我國個人消費結構升級看,已從萬元級商品提升至十幾萬元,幾十萬元級階段,住房和汽車成為這一階段的消費熱點,改善住房條件要土地,發展汽車工業要道路等等,隨之而來的是對土地需求的猛升;

(4)2003年后,中國經濟開始進入新一輪增長周期的上升期,外資、民資等投資熱情上漲,同樣也必然拉動對土地供應的需求,令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

上述四大熱潮,極大地推動了我國社會經濟發展中的土地需求。改革開放20多年,中國經濟發展中曾經經歷過三輪圈地熱,特別是隨著我國經濟中用地(土地使用者)主體的多樣化,國家在上世紀90年代又改革了供地政策,對一些營利性的用地項目實行公有土地有償使用,政府通過出讓公有土地收取土地出讓金制度規定辦法。推出土地出讓金制度的初衷主要在于:一是地方政府將50—70年的土地收益一次性收取,可增加地方可支配的財政收入,集中起來可以辦些大事,以改善地方公共服務和城市基礎設施等;二是將后50—70年的土地收益一次收取,將可遏制些過度擴張的土地需求等目的。

應該說,總體上看土地出讓金的出臺,既基本適應上述四大熱潮帶動的土地需求,同時,也為政府,特別是省級以下各級地方政府集聚了一筆巨額的可支配財力。而且配合了國家實行積極財政政策由國債形成的基礎設施及公共產品累積的積極效應。進而有力地推動了我國工業化、城市化和城鄉居民消費結構升級換代,為推進現代化和全面小康社會建設發揮了強有力的支撐作用。據有關權威部門統計,1992年至2003年,全國土地出讓金收入累計達10 000多億元,其中近三年累計達9 100多億元。2005年全國財政收入首破3萬億元,屬于地方財政的“土地出讓金”達5 500億元,是前者的1/6強。

短短十余年,特別是近些年我國土地制度和土地財政制度的變革帶來了巨大的成績,聚集了巨額的可支配財力,激發出潛在的活力,把全國的土地資源盤活了。與此同時,土地出讓金制度帶來的一些弊端也相當顯現突出。

1.各級地方政府在財政收入方面沒有自主權的財政壓力下,土地出讓金可使地方政府將后50—70年的土地收益一次性收取,必然造成地方政府運用各種手段擴大出售土地換取收入的短期行為。為了擴大土地批租量,獲得短期高額收益,往往突擊加大基礎設施建設力度,越權減免稅收,以吸引外商或民間投資。這種行為,既有悖于“代際公平性”即代際之間利益關系公平性,又有損于土地資源使用的有效性。在代際公平問題上,絕對傾向于任何一個特定時代都是不可取的。也就是說,我們既要防止過高的積累率影響當前消費,從而影響人們的勞動積極性,又要堅持可持續發展,不能損害子孫后代的利益。擁有13億人口的中國,土地這個不可再生的資源,更稀缺珍貴,其使用的有效性更關鍵。

2.征地與賣地之間的巨額利益誘使土地“尋租”。不少地方政府,以經營城市或經營土地等名義,炒作土地。國家的供地政策改了,即實行土地有償使用,政府通過出讓公有土地收取土地出讓金,但征地政策卻沒有改變。當前,農用地轉為非農用地必須經過國家征用,在征用過程中,行政權力對土地資源配置起著絕對控制和支配作用,這就使得地方當權者有了濫用權力的機會。突出表現在,一方面用計劃經濟的辦法低價拿地,另一方面用市場經濟辦法高價供地,低進高出,炒作土地,客觀上形成了多占多得的機制。行政價格與實際市場價格的巨額差價,既是驅動不少地方政府大量批地賣地的動力,也是當地“尋租”行為產生的溫床。由于權力的監督機制缺失,勢必導致權力和利益在幅度上、范圍上的隨意性和濫用,導致腐敗的產生。改革開放以來,中國經濟發展中出現的一次次圈地熱、開發區熱等等,究其深層原因,無不都是不少地方政府把土地當成生財之道,很多土地儲備中心甚至把農民地預征后直接納入土地儲備,也是屢見不鮮了。

3.土地出讓金的利益分配機制不合理。土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和,本屆政府獲得的土地出讓金,實際上是一次性預收并一次性預支了未來若干年限的土地收益總和。從現任屆和未來屆的地方政府看,則是現任屆政府提前支取了下一屆政府的收入,是一種對土地收益的“透支”,這對于未來往后屆政府顯然是不公平的。在目前的土地出讓金制度下,現任屆政府將土地出賣,賣地收益都由本屆政府支配,這樣,就使得各屆政府無法實現收益共享,令地方政府在任期內熱衷于批地賣地。這種土地收益行為短期化,往往也導致了土地濫用。再者,有時下一任地方政府,還需要負擔土地賣出之后的開發配套投入,乃至提供一些征地的補償費等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地儲備是有限的,隨著土地所有權的不斷出讓,各級地方政府在這方面獲得的財政收入也將有朝一日而銳減,長此以往,將會出現沒有土地可供出讓的尷尬局面。

正是上述這些弊端,導致土地出讓金的利益分配機制不合理,近年我國宏觀調控做出重大決策,推出了既抓信貸超貸,又抓凍結土地供應的兩大殺手锏,而且又決定在2005年繼續收緊地根,在宏觀調控已取得初步成效基礎上,還應對土地出讓金進行一次全面的清理和整頓。

四、用好土地出讓金,保證經濟穩定運行

我國土地財政領域推出的土地出讓金,是將未來50—70年的地租一次性收取,變為地方政府當前現實的可支配收入,也就是說這筆資金是提前透支的。土地出讓金,從某種意義上講,與金融領域的金融衍生品如期貨、期權等是相通的。其要義都是“做預期”。做預期,是對未來50—70年的預期。從財政金融學意義上這是一個“遠期”的土地期貨、土地期權等衍生品的遠期概念。而且,它又是同“土地”這個實物資產,這個稀缺、不可搬動資源結合在一身的實物期權,其高風險性是不言而喻的。就必須要講求和遵循經濟規律辦事,遵循風險與收益原則,即高風險、高收益;低風險、低收益。另外,資金是有時間價值的,資金有空間配置的有效性問題,也有資金的時間配置有效性,以及資金的時空配置是否得當的有效性等問題。

美國的經濟繁榮,在相當程度上是建立在借來的資金和借來的時間基礎上的,美國的巨額赤字就是佐證。有專家稱:靠著美國旺盛的消費和中國強勁的投資,支撐和推動了全球和亞洲經濟獲得了高的增長率。美國居民儲蓄率卻持續下降,當美國居民債臺高筑難以支撐房市泡沫的時候,房市調整就在所難免,進而導致次級和優級浮動利率按揭貸款的拖欠率明顯上升,無力還貸的房貸人越來越多。一旦這些按揭貸款被清收,便造成信貸損失。此次源于美國次級貸而引發的全球金融危機,最根本原因是美國房價下跌引起的次級貸款對象的償付能力下降。

“用明天的錢,辦今天的事”,應該說,這是一個合乎財政金融學理論邏輯的新理財理念。美國經濟是世界經濟的龍頭老大,它的經濟發展和繁榮建立在旺盛的消費基礎上,然而,目前以美國為首的世界發達國家正陷入源于大量金融衍生品引發的嚴重經濟衰退。

無論是宏觀的一國的經濟,還是微觀的市場主體的企業,都不能完全靠“自有資本”,而還需要得到“借入資本”和信貸等“借來的資金”支持。用明天的錢,辦今天的事,要講求風險(成本)收益(效益)交換律,要作風險(成本)與收益(效益)比較。“用明天的錢,辦今天的事”這個今天的“事”既包含了要辦投資之事,也要辦消費之事,如“三農”等事。投資歸根到底是為了消費。不應顧此失彼。投資與消費之間的關系,是此長彼消,因而,必須強調投資與消費之事一定要協調發展。

一般來說,投資是擴大再生產、提高生產能力的重要手段,較高的投資率不僅可以直接帶動生產的增長,還會帶動居民消費的增長。發展中國家和地區為保持經濟較快地增長,都維持較高的投資率水平。當經濟發展到一定水平后,投資率會逐步趨緩,消費率逐步提升。此時,經濟增長也由投資拉動為主轉為以消費拉動為主,此后,消費率始終保持較高水平。

土地出讓金這個土地財政問題,進而言之,在社會主義市場經濟體制意義上說,它只是一種發揮“資金是經濟第一推動力”的手段或工具功能。在實現現代化和全面建設小康社會,堅持以人為本,落實可持續的科學發展觀而言,消費才是真正意義上的“經濟第一推動力”。因此,消費才是社會主義經濟的長遠的、根本的最終目的性功能。因此,用好土地出讓金,發揮土地出讓金應有的作用,保證經濟穩定運行,具有十分重大的意義。

五、加強土地出讓金管理的對策研究

隨著地方城市化進程的不斷加快以及土地管理制度的不斷建立健全,土地正在逐步升值,土地出讓金征收也隨之大幅度增長。雖然地方為加強土地管理及出讓金管理出臺了有關政策規定,建立健全了土地有形市場體系,實行了土地公開交易和土地收購儲備制度,促進了土地的保值增值,有效地防止了土地出讓金的流失,但目前土地出讓金供給與需求的矛盾比較突出,土地開發成本管理規定明顯滯后,欠繳土地出讓金的問題尚未徹底解決,土地出讓金在城市建設、企業改制、社會保障和農業發展方面需統籌兼顧。因此,進一步加強土地出讓金的征收管理和運作顯得尤為迫切和重要。

1.統一計算標準,嚴格土地出讓金的測算

經營性用地出讓必須按照規劃部門確定的規劃指標測算土地出讓金,嚴格審核土地成本,測算的土地成本和土地出讓金作為招拍掛底價,并采取招標、拍賣或掛牌方式供地;協議出讓不得低于國有土地有償使用最低價,即有基準地價的地區,土地出讓金最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%,沒有基準地價的地區,土地出讓金最低價不得低于新增建設用地土地有償使用費、征地(拆遷)補償費及按照國家和市政府規定應當繳納的有關稅費之和。土地行政主管部門要嚴格按照市政府公布的土地級別、用途出讓標準測算土地出讓金,并形成測算報告。

2.嚴格執行土地出讓合同,按規定征收土地出讓金滯納金,杜絕土地出讓金緩繳現象。國有土地使用權出讓合同明確,土地受讓方未按合同如期繳納土地出讓金的,應從滯納之日起每日按應付出讓金的一定比例繳納滯納金。如果嚴格執行土地出讓合同,按合同條款征收滯納金,將能保證土地出讓金的及時足額征收。

3.加大土地出讓金檢查力度。應組織開展土地出讓金繳納情況的專項檢查,對拍賣地塊超規定容積率建設的項目,應按拍賣時單位土地出讓金計算補收。對協議出讓用地應根據有關規定處理。對應補繳土地出讓金的房地產開發單位,資金確有困難且不再進行開發建設的,可允許其用未銷售的房屋抵繳,價格由財政部門委托中介機構評估確定,財政部門對該資產組織拍賣;如繼續開發,則必須繳清所欠規費,否則,相關部門停止對其房地產開發項目的審批。加強對土地征收征用的監督檢查力度,認真查處侵害農民利益的問題,規范征地程序和補償標準,防止國有土地資產和資金流失,促進有關部門管好、用好土地資產及土地出讓金等土地有償使用資金,保證土地補償費的各項政策能夠真正落實。

4.取消按比例向土地使用權獲得者收取拍賣費的做法,為土地出讓金的取得創造良好環境。土地是國家所有,其使用權是一種特殊商品,不能等同于一般拍賣標的物,按一般商品收取傭金。傭金費用過高,影響土地使用權的拍賣。在進行土地竟拍時,競買者肯定將擁金計入土地成本,從而降低土地成交額,影響政府收益。因此,可考慮由土地買受人按土地拍賣成交價,定額支付拍賣傭金,也可考慮按照拍賣工作量大小,由政府財政列支,作為土地出讓成本。

5.嚴格建設用地跟蹤管理

要進一步加強土地出讓等有償使用合同的跟蹤管理,督促受讓人按約定的開工和竣工時間進行建設。對未按期動工的,要依法征收土地閑置費或收回土地使用權;對改變用途、增加建設規模的,應按程序向社會公示,補交土地出讓金后,重新簽訂合同;對協議出讓改為經營性建設用地的,必須按規定實行招標、拍賣、掛牌出讓。政府必須堅持土地的統一管理,建立和完善建設用地集中供應制度、土地使用權公開交易制度、基準地價定期更新和公布制度、土地出讓金“收支兩條線”制度、土地出讓金征收及使用監管制度,建立長效機制,并采取切實有效的措施確保制度的落實。

6.嚴格土地出讓金收益取得成本管理。

這主要是為了提高土地出讓金的收益。除加強土地開發成本管理,努力降低開發成本外,要控制政府部門在土地出讓金中的專項開支和業務開支。要規范土地出讓金的減免返還審批權限,對非政策性減免,應由政府集體研究確定。要認真執行先征后返政策,返還土地出讓金必須先扣除其費用和業務費。要加強對退還政策的研究,可以考慮將返還改為補貼,即對一些特殊事項,政府從土地出讓金中給予單位適當補貼,且不與土地出讓金繳納數額掛鉤,有利于掌握土地出讓金管理的主動權,進一步加強土地出讓金管理。

土地出讓金已經成為地方政府財政收入的重要來源。土地出讓金制度的實施,不僅盤活了土地資源,而且使土地出讓金調節土地的利用,改進和調整產業結構的功能得到了充分發揮。同時,土地出讓金制度也帶來一些弊端,需要加強對土地出讓金的管理。通過合理分配土地出讓金,在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益,有效調節市場競爭關系,保證國民經濟穩定運行。