簡論預算管理在事業單位的應用

裴云峰 耿玉英

摘要:事業單位是國民經濟和社會發展不可缺少的重要組成部分,在提高人民生活水平、增強國民素質方面發揮著重要作用。我國事業單位的預算管理模式和機制已經不能適應社會主義市場經濟的客觀發展需要,分析在新的經濟條件下如何編制和執行預算顯得尤為重要。事業單位必須逐步建立和完善預算管理制度,加強預算管理,細化預算編制,明確預算執行責任,提高資金使用效率,形成一套適應事業單位需要和社會發展要求的預算管理模式和運行機制。

關鍵詞:事業單位;預算管理;監督;控制

中圖分類號:F811.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0107-02

一、當前我國事業單位預算管理中存在的問題

(一)預算編制不完整

事業單位財務管理體制規定在我國事業單位一般實行“統一領導,分級管理”的管理模式,在規模較小的事業單位實行“統一領導,統一管理”模式。根據部門預算編制要求,編制的預算應當包括事業單位全部收支。作為預算管理的主體,其收入支出應該完全納入預算管理,但由于管理混亂、制度不健全等原因,導致部分收入和相應的支出沒有全部納入到事業單位的綜合預算中,造成部分資金脫離了預算的監督管理,破壞了事業單位正常的資金運行秩序。在預算編報中,部分資金的使用缺少細化支出項目,或者沒有制定定員定額指標,基本支出的專項業務費用項目數額很大,但在分析管理時由于缺乏明細項目,導致無法找出預算執行過程中存在的問題。同時,對于公用支出中定額明顯偏低的支出項目,且又是必須支出的項目,全部列入其他科目核算,造成核算簡略,不能真實完整地反映各公用支出項目。經營支出中沒有要求填列明細支出項目,使得有些部門將基本支出中的某些項目列入到經營支出,從而違反了收入支出配比原則。預算編制內容的不完整最終會導致事業單位會計信息失真。這不僅使預算管理的范圍整體受到破壞,也脫離了有效的預算監控。

(二)缺乏資金使用效益考評

事業單位預算管理部門包括部分財務人員在實際工作中受過去計劃經濟的影響較大,不能及時轉變觀念,只重視成本費用項目的核算,不重視成本費用支出的使用效益考核。預算指標的完成程度成了反映預算執行情況的標準,致使單位內部各部門出于部門利益,盲目增置資產,造成資產重置、資金浪費、資金使用效益低下等情況。由于部門預算不能反映客觀需要,導致有些部門要了錢卻花不出去,或者為了花錢而找項目,而真正需要資金建設的部門卻缺少經費,降低了財政資金的使用效率和效益。健全的預算管理體制和有效的預算執行需要一套科學合理的業績考核和激勵體制,通過規范資金使用進行反饋和考評,對資金的流向和使用效果進行實時跟蹤,從而提高資金的使用效用。

(三)官僚化的管理模式影響了事業單位的工作效率

事業單位既具有公益性特征又具有“準政府”特征,部分工作人員沒有樹立服務社會的正確工作態度,染上了“官僚作風”,工作過程中對于自己的本職工作玩忽職守,對群眾要求視而不見。不僅不以群眾需要為導向,積極提供群眾需要的社會服務,反而向群眾發號施令。這些弊病的存在,嚴重削弱了事業單位的效率,也影響了單位在群眾心目中的形象。 同時,事業單位僵化的用人模式限制了人才流動,導致事業單位機構臃腫、人浮于事。當前,事業單位的人員管理體制使得管理人員、技術人員有了終身不變的身份,缺少競爭機制,能上不能下,能進不能出,干好干壞一個樣,弱化了事業單位的激勵與流動更新機制,導致事業單位工作效率低下。

(四)事業單位重復建設現象嚴重

事業單位歸屬于部門所有,事業單位的利益對部門、地方、層級而言利益攸關。各地區、各部門、各層級為了獲取利益,擴張權力,紛紛建立自己的事業機構,追求機構大,職能全的部門建設目標,造成重復建設、資源浪費、效率低下。甚至在某些領域,各部門對同一項業務進行條塊分割,導致政出多門,領導混亂。

(五)預算編制脫離整體發展戰略的指導

預算編制與部門整體發展戰略不匹配、不銜接是當前事業單位預算存在的普遍問題。這種不匹配、不銜接既表現在部門預算與部門發展戰略方面,也表現在財政預算與國家發展戰略方面;既表現在時間跨度上,也表現在預算程序上。事業單位改革的措施由于缺少整體戰略以及相應的協調,其成效受到了很大的局限,對此,政策制定者和研究者已經形成了共識。因為在多數情況下,缺乏可以借鑒的成功模式,在事業單位改革的過程中,不論是行業部門(如教育部、衛生部),還是職能部門(如財政部、人事部),都采取了一種或多或少可以稱之為“零敲碎打”的方式,難以從整體上進行戰略規劃。在預算編制制定時往往只對下一年度的收支進行估算,沒有考慮部門戰略對未來收支產生的影響,在時間跨度上也不能滿足長遠發展的需要。

二、提高我國事業單位預算管理水平的措施

(一)完善預算管理體系

建立健全完善的事業單位預算管理系統是加強預算管理的重要環節,這一系統應包括單位財務預算和人員責任預算。事業單位財務預算是一個嚴密的預算體系,包括收入預算和支出預算。收入預算是指單位在年度內通過各種形式、各種渠道所取得的可用于事業單位日常運作活動的非償還性資金的收入計劃,反映了事業單位依法多渠道籌措經費的能力、來源結構和現存狀態,是事業單位完成公共服務的財力保證。支出預算劃分為基本支出預算和項目支出預算。工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助支出、其他資本性支出是基本支出的主要組成部分;而項目支出分發展性專項和建設性專項。

在編制收入預算時,務必堅持積極穩妥的原則。所謂“積極”,就是要對各項收入進行較為充分的預計,力求全面、完整,既要將收入打足,也不能打埋伏。所謂“穩妥”,就是一方面要嚴格執行國家規定的收費范圍和標準,使用符合國家規定的合法票據,依法按照國家有關政策規定組織收入。在測算預算外收入時,應遵守“收支兩條線”和“票款分離”的原則,正確處理全局與局部的關系,要求單位各職能部門應及時足額地申報各項創收收入,不得存在隱瞞、截流、拖欠等問題,嚴禁私設“賬外賬”和“小金庫”,體現單位統一計劃和預算完整性的要求。同時,通過完善內部控制制度和激勵機制,合理制定創收分成比例,調動各職能部門創收的主動性和積極性。圍繞事業單位制定的總體發展戰略,建立“統籌兼顧、保證重點、效益優先”等原則,準確掌握預算的基礎資料,客觀分析當前面臨的形勢和問題,制定科學的基本預算定額,著重項目投入的成本與效益,增強預算編制的績效性。各單位根據實際情況制定一系列辦法積極組織各項收入,保證各項收入全部納入預算收入管理。

(二)推進預算管理的全員參與

目前,事業單位內部預算多數的做法是將已分配給本部門的資金在本部門各項活動之間做簡單分配,而不去考慮部門內各項活動,以及部門間各項活動之間的有機聯系及系統運作所需求的資源,使資金在各活動之間的分配與整個工作系統不匹配,無法達到資源的合理配置。我們會經常遇到單位內各部門對相同的資源進行重復配置,這是目前事業單位在資金使用方面遇到的難題之一。事業單位預算不應僅僅是如何把各類資金分配下去,而應該從單位每一個員工開始,建立單位資金使用責任制度。從實際需求出發,合理科學地配置單位有限的資金。通過各實際業務部門的參與,全面衡量單位各部各項工作的“輕重緩急”,使有限資金得到合理配置。也就是說,預算要從下到上,再從上到下兩個過程相結合,關注各部門的協調性,注重資源的合理配置,讓全體工作人員都參與到預算的編制過程中來。

(三)預算編制與長期戰略規劃和目標相結合

首先,事業單位的長期規劃應從戰略上將單位的營運與發展目標結合起來,并使單位能更好地應付內部和外部的變化;其次,事業單位在制定規劃的過程中,要確定單位的重點工作領域,使預算資金使用做到重點突出,效益優先;再次,完整的規劃是由相互緊密聯系的工作計劃、市場計劃和戰略計劃等計劃所組成的。盡管事業單位財務預算的重點是下一財政年度,但大多數預算執行情況平穩的事業單位在編制部門預算時,要綜合考慮了未來幾年的發展目標。側重于長遠發展的眼光,從而使規劃、財務預算、長期投入預算三者能相互協調一致。

(四)加強預算監管以及預算執行分析

預算不僅僅是制訂完畢執行即可,同時,還要對預算的執行進行全過程的監控,及時發現問題,調整預算,真正發揮預算的作用,達到有效控制資金使用的目的,并且使資金用在目前最急需的地方。時下,實際工作中存在的問題是:預算可能是都有,但很少有單位對預算的執行情況進行系統的監控與分析,沒有實時控制系統,也不做預算執行情況分析,使預算失去最本質的作用。因此,事業單位要成立預算管理委員會或財經領導小組,對各項預算事件的執行、分配、管理體制和責任等制定的標準,采用先進的核算和管理手段對預算執行情況進行監督管理和指導,及時發現問題采取措施,將問題消滅在萌芽狀態。