法律應(yīng)跟上農(nóng)村土地制度改革

劉建軍

摘要本文針對當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的法律支持不足問題,對進(jìn)一步建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,以及盡快完善相關(guān)法律法規(guī),依法保障農(nóng)民的合法權(quán)益等問題予以論證。

關(guān)鍵詞土地流轉(zhuǎn)法律農(nóng)民的合法權(quán)益

中圖分類號:D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-279-02

我國改革開放三十年來土地制度改革,逐步完善了農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,這對于健全規(guī)范的土地管理制度,依法保障農(nóng)民的合法權(quán)益,具有十分重大的意義。然而,目前農(nóng)村土地承包權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨法律和政策上的滯后,不利于土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營和農(nóng)地效益的提高,法律應(yīng)及時(shí)跟上農(nóng)村土地制度改革。

一、土地制度改革三十年的回顧和總結(jié)

回顧土地制度改革,從1979年到現(xiàn)在的30年,大致可以分為三個(gè)階段,每個(gè)階段十年。

第一個(gè)十年(從1979年到1988年),是有償、有流動的土地使用制度從醞釀到發(fā)生這樣十年。從1979年開始了以收取城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)為主要表現(xiàn)形式的土地有償使用的探索。

第二個(gè)十年(從1989年到1998年),是土地有償出讓制度廣泛推行,土地市場建設(shè)全面展開并且得到初步發(fā)展的十年。第一個(gè)十年實(shí)現(xiàn)了土地國有限制用地從無市場到有市場這樣一個(gè)變化;第二個(gè)十年是從有市場到成熟的市場、制度配套的市場、法制的市場轉(zhuǎn)變的過程。

第三個(gè)十年(從1998年到2008年),集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索的十年,也是土地市場走向規(guī)范化的十年。從30年改革的基本經(jīng)驗(yàn)來看,必須堅(jiān)持以社會主義公有制為基礎(chǔ),不斷改革計(jì)劃配置土地資源的舊體制;堅(jiān)持服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局為中心,不斷適應(yīng)改革發(fā)展新要求;堅(jiān)持以市場化改革為導(dǎo)向,不斷完善市場配置土地資源的制度建設(shè);堅(jiān)持以耕地保護(hù)為前提,不斷促進(jìn)節(jié)約集約用地內(nèi)在機(jī)制形成;堅(jiān)持以行政改革為關(guān)鍵,不斷加強(qiáng)和改善土地資源配置的調(diào)控和管理;堅(jiān)持以群眾實(shí)踐創(chuàng)新為動力,不斷促進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)的制度化。

土地使用制度改革三十年取得了輝煌的成就:一是城鎮(zhèn)土地市場運(yùn)行的基本制度初步確立,多層次市場體系基本形成。初步形成以國有建設(shè)用地使用權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度,形成了一系列法律規(guī)劃土地權(quán)利體系。基本建立了國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓、出租、出資入股等交易制度。二是初步建立了土地政策參與宏觀調(diào)控的體系,形成了以供給、需求、價(jià)格管理為主要內(nèi)容土地市場監(jiān)管體系。 三是土地市場資源化配置,市場成為國有土地資源配置的主要方式。四是促進(jìn)土地資源的保護(hù)和節(jié)約集約利用,土地資源利用效率顯著提高,促進(jìn)了國有土地的資產(chǎn)化進(jìn)程,為我國社會主義市場發(fā)展提供有力的資金支持。

二、建立并完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村問題的核心,也是改革的重點(diǎn),而農(nóng)村土地制度改革的方向又是農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織,即保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓使用權(quán)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地承包責(zé)任制之后的新一輪土地改革探索,它既是當(dāng)前新形勢下農(nóng)民的一種自發(fā)選擇,也在客觀上推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)以家庭為主的小規(guī)模、高成本的經(jīng)營方式,已難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下日益激烈的國際化競爭形勢,而且也不利于把握市場趨勢、大量使用農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行產(chǎn)品開發(fā)和技術(shù)改造。擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模,建立并完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,幷在此基礎(chǔ)上形成新的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織形式,已成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵。

家庭承包責(zé)任制極大地推動了我國生產(chǎn)力的解放,但是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市化進(jìn)程不斷加快,一方面,越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工,我國農(nóng)村土地出現(xiàn)閑置的情況;另一方面,分散的小生產(chǎn)無法與大市場進(jìn)行對接。由此,農(nóng)村的土地合理流轉(zhuǎn)應(yīng)運(yùn)而生,出現(xiàn)了以土地入股的股份公司和土地合作社、土地信用合作社等各種土地流轉(zhuǎn)的新形式。

土地是最重要、也是最基本的生產(chǎn)要素,但是從新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看,離開了土地流轉(zhuǎn),土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。長期形成的土地平均擁有、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)機(jī)械統(tǒng)一的模式明顯不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,必須讓土地流轉(zhuǎn)活躍起來。十七大報(bào)告中提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”和“平等保護(hù)物權(quán)”,通過賦予農(nóng)村建設(shè)用地完整的土地流轉(zhuǎn)權(quán),和給予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán),來使集體建設(shè)用地進(jìn)入市場,使農(nóng)民能夠分享土地級差收益的成果,對解決“三農(nóng)”問題,構(gòu)建社會主義新農(nóng)村有重要意義。

(一)必須尊重農(nóng)民利益,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上,實(shí)行農(nóng)村農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)的三權(quán)分離,明確所有權(quán),穩(wěn)定承包權(quán),搞活使用權(quán)。只有明確土地承包權(quán)對農(nóng)民的法律意義,才能切實(shí)保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國家法規(guī)政策,依法簽定合同;按國家規(guī)定交納稅金、承包費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用以及履行應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿,不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式,都應(yīng)該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循價(jià)值規(guī)律,堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn),實(shí)行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(二)進(jìn)一步探索和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè),促進(jìn)農(nóng)村土地機(jī)制創(chuàng)新

大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場,建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先,探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制,允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),并通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。第二、培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場化流動制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢,而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場化的關(guān)鍵。第三,建立調(diào)節(jié)機(jī)制,防止土地使用權(quán)過于集中,以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場的發(fā)育,可加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競爭性,實(shí)現(xiàn)有序管理。第四,明確規(guī)定所有權(quán)歸屬及對農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)提供法律保障;對于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及利益分配、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問題,通過調(diào)查研究加以規(guī)定,以法律的形式對本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范,使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行,從而達(dá)到集約利用、規(guī)模經(jīng)營的目的,確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序的進(jìn)行。

建立和完善有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,必須大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移。目前,我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期,城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的能力十分有限,伴隨著市場競爭日益激烈,企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不穩(wěn)定,兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入不穩(wěn)定性使他們難以徹底離開土地。因而,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將難以實(shí)行。因此,應(yīng)切實(shí)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程,依靠科技進(jìn)步,積極主動地以國內(nèi)外市場需求為導(dǎo)向,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,使農(nóng)業(yè)剩余勞動力得以合理轉(zhuǎn)移。

三、盡快完善相關(guān)法律確保農(nóng)民合法權(quán)益

土地問題的根源體現(xiàn)于對農(nóng)民土地權(quán)益的保障,這須著重解決土地非農(nóng)化過程中農(nóng)民權(quán)利的依法保護(hù)問題,針對目前農(nóng)村土地承包權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨法律和政策上的滯后情況,必須盡快完善相關(guān)法律法規(guī),依法保障農(nóng)民的合法權(quán)益,使農(nóng)民能夠以土地的權(quán)益來分享工業(yè)化產(chǎn)業(yè)化的成果。

(一)法律應(yīng)及時(shí)跟上農(nóng)村土地制度改革

土地承包經(jīng)營權(quán)按照取得原因的不同可以分成兩種,一種是“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)通過拍賣、招標(biāo)或者是公開協(xié)商的方式設(shè)定的土地承包經(jīng)營權(quán),這在物權(quán)法上是允許設(shè)定抵押權(quán)的。而允許設(shè)定抵押權(quán)從某種意義上來講,就是允許土地承包經(jīng)營權(quán)相對比較自由地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

但還有一種土地承包經(jīng)營權(quán)取得方式,就是通過發(fā)包方和集體組織的成員訂立土地承包經(jīng)營合同,來設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)。這就引發(fā)了一個(gè)問題,“四荒地”以外的其他土地承包經(jīng)營權(quán)可不可以設(shè)定抵押權(quán),可不可以自由地進(jìn)行流轉(zhuǎn)?這個(gè)問題在物權(quán)法起草中爭議很大。

在上世紀(jì)80年代中前期,憲法和民法通則對于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。而1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定,“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法,以法律形式賦予了“農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”,其中第十六條規(guī)定,承包方享有三個(gè)方面的權(quán)利:依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利,有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;承包地被依法征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。與此相對應(yīng)的是,承包方也要承擔(dān)三個(gè)方面的義務(wù):維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途,不得用于非農(nóng)建設(shè);依法保護(hù)和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

2007年10月1日起實(shí)施的物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。可見,中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了一個(gè)從無到有,從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程。就目前及今后一段時(shí)間而言,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的日益多元化,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然會愈加頻繁和復(fù)雜,流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。雖然從目前來看,媒體對于“土地流轉(zhuǎn)”效應(yīng)的反映都是正面、積極的,但是,由于在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的長期發(fā)展中較少考慮法律因素,因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性,土地糾紛日漸增多,侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生。即使我國憲法、民法通則、土地管理法等法律中均有相關(guān)規(guī)定,但這些規(guī)定過于籠統(tǒng),有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體,缺乏可操作性,導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)了有法難依的現(xiàn)象。

目前農(nóng)村土地承包權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨法律和政策上的滯后,不利于土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營和農(nóng)地效益提高。比如物權(quán)法中雖然明確債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的建筑物和其他土地附著物可以抵押,但同時(shí)又明確,農(nóng)村宅基地不得抵押,這使得在目前的法律框架下,農(nóng)民住宅無法進(jìn)行物權(quán)登記。

由于國家相關(guān)法規(guī)及土地管理制度沒有改變,各地多采取打“擦邊球”的變通做法且各行其是,未嚴(yán)格按照用地審批等相關(guān)審批程序進(jìn)行,流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。這樣極易出現(xiàn)既不符合現(xiàn)行法律法規(guī),又不符合相關(guān)程序的問題,出讓、受讓雙方的利益難以得到保障。所以,應(yīng)盡快對有關(guān)法律主要是土地承包法、土地管理法、物權(quán)法等進(jìn)行深入研究,對不合時(shí)宜的有關(guān)法律條款進(jìn)行系統(tǒng)清理、修訂,使其適應(yīng)新的土地制度改革發(fā)展的要求。

(二)法律要保障農(nóng)民享有真正的所有權(quán)

中國現(xiàn)階段農(nóng)村土地所有權(quán)主體被法律界定為“集體”,但由誰代表集體行使土地所有權(quán)卻不明確,而現(xiàn)在此權(quán)利基本上由行政村組織來行使。由于它是一個(gè)黨政不分、政社不分的行政附屬組織,集體和作為集體分子的農(nóng)民之間,均無雙向選擇的自由,土地的所有權(quán)當(dāng)然不可能由村民代表來行使,而只能由作為地域性經(jīng)濟(jì)組織的村長來行使,村長有事實(shí)上的土地處置權(quán),卻較少負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),這就為農(nóng)村土地尋租埋下禍根。當(dāng)前我國農(nóng)村土地所有權(quán)是不完整的,就目前我國農(nóng)村土地所有權(quán)來說,它并不符合嚴(yán)格意義上的所有權(quán)的規(guī)定,從處分權(quán)能上來看,村集體的處分權(quán)受到了嚴(yán)格的限制,村集體無權(quán)直接轉(zhuǎn)讓其土地,農(nóng)村土地只有被國家征收后才能出讓和轉(zhuǎn)讓,也無法把土地作為抵押標(biāo)的。由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰,土地基本上不能通過市場進(jìn)行交易,這不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營,也不利于土地資源的優(yōu)化配置。因此我們必須先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),賦予農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)的性質(zhì)即在法律中明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。為使農(nóng)民的合法權(quán)益不受到侵犯,必須修改《土地管理法》及相應(yīng)法律法規(guī),解決集體土地所有權(quán)的錯(cuò)位、缺位或虛位等問題,將其直接交由村民委員會行使,刪除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)合作社等虛置概念。賦予集體土地所有權(quán)主體——村民委員會和使用權(quán)主體——承包戶的市場主體地位。所以必須從立法上保證農(nóng)民享有真正的土地所有權(quán),從而使其享有擁有土地的收益權(quán)。

土地是人們最基本的生產(chǎn)資料,也是人類生活資料最基本的來源,在市場經(jīng)濟(jì)日益法制化的今天,其重要性日益凸現(xiàn)。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的高效能化,關(guān)乎農(nóng)村的穩(wěn)定,關(guān)乎國家的長治久安。所以,必須用戰(zhàn)略的眼光看待當(dāng)前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的法律支持不足的問題,不斷對法律本身加以擴(kuò)容、深化,使其做到與時(shí)俱進(jìn),從而使整個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場做到有法可依,建立起規(guī)范的土地管理制度,依法保障農(nóng)民的合法權(quán)益。