從小產權房問題反思農村宅基地使用權流轉制度

潘萍萍 胡 蝶

摘要小產權房問題折射出的是我國對宅基地使用權流轉的法律制度和政策與現實經濟環境的脫節。限制宅基地使用權流轉在一定時期曾有著現實的必要性,然而隨著城鄉綜合改革深化和新農村建設的推進,繼續限制宅基地使用權流轉將產生一系列無法調和的沖突和矛盾,宅基地使用權流轉制度需要予以重構。

關鍵詞小產權房宅基地使用權物權性

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-277-02

2007年6月建設部以新聞發布會的形式發布了“關于購買商品房的風險提示”,引起人們對“小產權房”的極大關注;2007年底的“宋莊房產事件”再次將“小產權房”問題推到風口浪尖;2008年1月8日公布的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》中明確指出,農村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。盡管政府三令五申嚴禁小產權房交易,“小產權房”交易卻屢禁不止。“小產權房”的存在是否合理?其法律依據如何? “小產權房”交易將何去何從?由此引發的一系列問題值得深入探討。

一、“小產權房”存在現狀及其分析

“小產權房”的發展迄今已有10年之久,隨著城市房價的一路飆升,近年來“小產權房”更是進入了一個空前繁榮時期。盡管人們對小產權心存疑慮,但城市“天價”房屋以及市場的吹捧,進一步購房者進入“小產權房”的交易市場。依據2008年7月國土資源部調查報告顯示:目前小產權房的住宅總體上已相當于我國120億平米城鎮住宅的40%以上,成為我國最重要的房產權利類型之一。其中小產權房的數量在北京已占商品房總量的20%左右,在西安達25%-30%,在成都占30%左右,在深圳占的比重接近50%。豍“小產權房”的蓬勃發展,其背后有著深刻的社會經濟政策各方面的原因。歸納起來主要有這么三點:

(一)小產權房和城市商品房懸殊的房價

房產改革以來,城市房價一直攀升。以寧波市區為例,自2000年1月至2005年6月商品住宅從2498.95元/平方米上漲到5013.83元/平方米,漲幅為100%。在寧波市莊市街道光明新村,別墅般的住宅每套面積190平米左右,上下三層只要45萬,每平方米不足2500元。而相隔光明新村僅半站路程的臥龍花園別墅,因其是有產權的正規別墅群,每平方米價格逾萬元。單體別墅面積皆在200平方米以上,每棟售價均超過200萬元。豎一個產權證換來155萬的價格差,在現實利益面前,小產權房市場在懸殊的房價中蓬勃發展。

(二)城市化進程的加快和新農村建設的推進

隨著城市化進程的加快,使得原先位于城市郊區的集體土地不斷向城市靠攏,有的村鎮甚至從城市邊緣逐步演化成新的城市中心,形成“城中村”的格局。新農村的建設更是進一步推動小產權房的開發規模的擴大。一方面,新農村建設中農村的生活環境和基礎配套設施不斷完善,另一方面,新農村建設要求的農民房屋應該是連排公寓形式的住宅。但是鄉政府在建設這項工程時,由于資金窘迫,往往是選擇與開發商合作,將用于新農村建設的宅基地同開發商合作開發,將一部分房子賣給農民,另一部分由開發商出售給城市居民。

(三)現實法律不健全引致監管不力

“小產權房”產生的最根本原因在于我國法律制度的不健全,是現有農村土地流轉制度不完善所帶來的怪現象。對這個問題下文將著重論述,故在此不再贅述。

法律模糊性規定帶來了市場監管的缺位。“小產權房”產生了“沒人管”的現象。房管部門認為其工作范疇無法監管農村房屋;國土資源部門認為其對農村房屋的管理僅限于發放農村房屋產權證,由于大多數農村房申報資料不全,無法開展此項工作。 無人監管使得“小產權房”無需繳納相關稅費,開發成本低廉,交易自由簡便,這一系列的優勢促成市場對“小產權房”的追捧。

二、“小產權房”的適法性分析

關于“小產權房”合法還是非法之爭一直都沒有停止過,“小產權房”是建在農村土地上的房屋,其是否合法關鍵在于是否符合我國農村土地法律制度。

按照我國現行法律規定,農村土地主要由《土地管理法》調整。《土地管理法》第四十三條、第六十二條、第六十三條對農村土地作出規定,不允許在集體建設用地上進行房地產開發,并對宅基地做出了一系列的限制,但其規定過于概括。

《物權法》規定:“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。”

2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定:“加強農村宅基地管理,禁止城鎮居民在農村購置宅基地。” 2004年國土資源部發布的《關于加強農村宅基地管理的意見》強調:“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地,嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”

2007年6月建設部以新聞發布會的形式發布了《關于購買新建商品房的風險提示》,提醒“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋。……有些項目允諾辦理的“鄉產權”、“小產權”,均不符合法律規定,不受法律保護。”

2007年12月國務院常務會議強調“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房,單位和個人不得非法租用、占用農民集體土地搞房地產開發。”

2008年1月公布的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》中明確指出:“農村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房。”

依據上述國家政策,顯然“小產權房”是不受法律保護的,在現行法律制度下找不到合法的依據,按照國家政策其應被禁止的,而無論是《土地管理法》還是《物權法》都是非常原則性的規定,缺乏一個系統的理論支撐與邏輯體系。“小產權房”處于今天這樣一個尷尬的境地,不僅反應了我國目前房地產市場存在的問題,更反映出我國農村土地政策和法律的不完善。歸根結底,根源在于農村宅基地使用權可否流轉這一命題。

三、農村宅基地使用權流轉制度問題的思考

小產權房因其建造在農村宅基地上,由于農村宅基地使用權流轉的限制性,其購房者無法取得國土部門的產權證,因此該問題的根源在于于農村宅基地使用權流轉制度。

(一) 宅基地使用權制度設計的價值理念

我國現行的農村宅基地使用權法律制度誕生于新中國成立之后的土地改革運動。通過土地改革確立的農民宅基地的權利,嚴格按照對農民的居住權保障理念設計。20世紀50年代,隨著私有制固有缺陷的暴露,我國逐步推行了以農業為核心的農地制度改革。農村土地所有權收歸集體所有。由此導致宅基地使用權的物權性質在法律上變得模糊不清,導致了具有典型物權性質的房屋所有權與宅基地使用權法律規則的矛盾,但是基于宅基地使用權制度設計的居住保障功能卻得到進一步強化。2007年頒布的《物權法》依然是選擇了保障農民居住權的制度價值取向。

以保障農民基本居住需要為目標的農村宅基地使用權制度,具備以下幾個特點:

1.宅基地使用權具有身份性。只保障農民的居住權,城鎮居民不享有該項保障。土地的保障性決定了集體土地沒有為本集體以外的人口提供宅基地使用權保障的義務。

2.以戶為權利行使單位。盡管農民集體成員是宅基地使用權的權利主體,但成員享有的權利必須通過法律規定的權利行使主體才能夠實現。基于我國農村宅基地使用權的保障屬性和以家庭為基本生活單位的文化傳統,法律確立了以“戶”為基本單位的權利行使主體制度。享有宅基地使用權的成員個人,無權分別申請宅基地。