淺議我國(guó)憲政建設(shè)中的“雙規(guī)”制度

華錦勇

摘要在我國(guó)反腐工作中,“雙規(guī)”一直是最行之有效、令腐敗分子恐懼不安的手段。然而,在社會(huì)上有很多人都對(duì)該制度的認(rèn)識(shí)不夠明確。其實(shí),它的準(zhǔn)確提法是“雙規(guī)”“雙指”,本文針對(duì)當(dāng)前社會(huì)各界爭(zhēng)議較激烈的“雙規(guī)”“雙指” 這種紀(jì)檢監(jiān)察部門的案件調(diào)查手段,在探究其誕生的特殊時(shí)代背景的基礎(chǔ)上,對(duì)“雙規(guī)”“雙指”進(jìn)行了辯證的分析,既肯定了其在打擊腐敗斗爭(zhēng)中所起到的極其重要的、不可替代的正面作用;又提出了“雙規(guī)”“雙指”存在具有相對(duì)局限性的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞憲政雙規(guī)法治法制

中圖分類號(hào):D630.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-197-02

在我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)中,最廣為人知的一種制度就是具有我國(guó)特色的“雙規(guī)”制度。“雙規(guī)”制度在保持我國(guó)執(zhí)政黨的先進(jìn)性,提高我國(guó)執(zhí)政黨的純潔性方面起到了無(wú)比重要的作用。經(jīng)過(guò)我國(guó)長(zhǎng)期的反腐斗爭(zhēng),“雙規(guī)”不僅給腐敗分子以極高的打擊與警示,而且在社會(huì)上得到了廣大公民極大地認(rèn)可。

一、“雙規(guī)”是如何形成的

最早的“雙規(guī)”產(chǎn)生在革命時(shí)代,是一種革命政黨組織紀(jì)律的體現(xiàn)。然而,我們現(xiàn)在所說(shuō)的“雙規(guī)”產(chǎn)生于80年代末和90年代初。

有關(guān)“雙規(guī)”最早的規(guī)定是1990年12月9日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》(1997年5月9日廢止),條例中明確規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明”。由于1993年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公,1994年5月1日又施行了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》。隨后在1997年5月9日第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明”。自此,“雙規(guī)”、“雙指”成為了突破要案特案特別是疑難復(fù)雜案件的一種行之有效的手段。

二、法治視野下“雙規(guī)”制度所存在的問(wèn)題

我國(guó)“雙規(guī)”制度是在改革開放的特殊背景下,在我國(guó)法制體系還不夠完善的情況下,基于當(dāng)時(shí)反腐的需要而產(chǎn)生的,其具有應(yīng)急性、歷史性以及不完善性。

(一)“雙規(guī)”時(shí)的交代與刑法上的自首

“雙規(guī)”是指有違法犯罪嫌疑的黨員或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)指定地點(diǎn)、指定時(shí)間內(nèi)交代問(wèn)題的一種組織措施。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條規(guī)定:“凡是知道案件情況的組織和個(gè)人都有提供證據(jù)的義務(wù)。調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序,采取以下措施調(diào)查取證,有關(guān)組織和個(gè)人必須如實(shí)提供證據(jù),不得拒絕和阻撓……(三)要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題做出說(shuō)明。”《行政監(jiān)察法》第20條也有類似規(guī)定。自首是指犯罪嫌疑人、被告人在犯罪以后自動(dòng)投案,如實(shí)供述自己的罪行或者被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯,如實(shí)供述司法機(jī)關(guān)還未掌握的本人其他罪行的。自首可以分為一般自首和特別自首,一般自首需要兩個(gè)條件:一是自動(dòng)投案,二是如實(shí)供述自己的罪行;特別自首也需要兩個(gè)條件:一是被采取強(qiáng)制措施或正在服刑,二是如實(shí)供述司法機(jī)關(guān)還未掌握的本人其他罪行。自首是一種法定從輕情節(jié),刑法規(guī)定:對(duì)于自首的犯罪分子,可以從輕或者減輕處罰。其中,犯罪較輕的,可以免除處罰。因而,從法律的規(guī)定來(lái)看,投案的對(duì)象一般應(yīng)當(dāng)是指向司法機(jī)關(guān)。但是,在司法實(shí)踐中,向其他國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)基層組織、所在單位投案也同樣允許。因此,在認(rèn)定犯罪嫌疑人向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)交代的行為的性質(zhì)上,我們不能拘泥于犯罪嫌疑人向哪個(gè)機(jī)關(guān)投案或交代犯罪事實(shí),關(guān)鍵要看這種投案和交代的行為是否符合自首的立法本意,并要與其進(jìn)入司法程序和在司法機(jī)關(guān)的表現(xiàn)聯(lián)系起來(lái)。

(二)關(guān)于“雙規(guī)”的時(shí)間期限問(wèn)題

1.在“雙規(guī)”的時(shí)間到底多久的問(wèn)題上,沒(méi)有明確的規(guī)定,當(dāng)事人心中也沒(méi)有數(shù),只是憑辦案人員根據(jù)案件的調(diào)查情況自由裁量。在陳希同案間上即是如此:從1995年7月中紀(jì)委就開始對(duì)陳的問(wèn)題進(jìn)行審查,但是,直到1997年8月,中紀(jì)委才做出決定開除陳希同黨籍,由檢察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行立案?jìng)刹椤＿@種被剝奪權(quán)利的不確定性,跟我國(guó)的法治建設(shè)是相背離的。在法治社會(huì)中,程序的正義比實(shí)體的正義要更為重要,更能使廣大的公民接受。程序的正義是實(shí)體正義的基礎(chǔ),是達(dá)到實(shí)體正義的必經(jīng)之路。

2.從《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》和《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》的規(guī)定以及在實(shí)踐中執(zhí)行的情況來(lái)看,“雙規(guī)”期間,違紀(jì)嫌疑人不能隨意離開規(guī)定地方、規(guī)定地點(diǎn),也不能隨意與外界聯(lián)系,其人身自由是處于被限制的狀態(tài)。因此,“雙規(guī)”措施與行政拘留、刑事拘留等強(qiáng)制措施在行為模式上是相似的。對(duì)于刑事強(qiáng)制措施,刑法明確規(guī)定:判決執(zhí)行以前先行羈押的,羈押一日折抵刑期一日。而對(duì)于行政拘留的期限,最高人民法院關(guān)于行政拘留日期應(yīng)否折抵刑期等問(wèn)題的批復(fù)明確規(guī)定,如果被告人被判處刑罰的犯罪行為和以前受行政拘留處分的行為系同一行為,其被拘留的日期,應(yīng)予折抵刑期;如果被判處刑罰的是另一犯罪行為,則其被拘留的日期不應(yīng)折抵刑期。因此,被“雙規(guī)”的時(shí)間是否也應(yīng)當(dāng)效仿這樣的規(guī)定而折抵為刑期呢?

(三)被“雙規(guī)”人員的政治權(quán)利問(wèn)題

根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第三十條規(guī)定:“對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表,如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施,應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可。”因此,我們可以看到,中紀(jì)委對(duì)陳良宇的立案并不符合法律的程序。

同時(shí),根據(jù)無(wú)罪推定原則,一個(gè)人在被法院審判定罪之前,應(yīng)當(dāng)推定是無(wú)罪的,這一條應(yīng)該也適用于人大代表。因此,被追訴的、包括被限制人身自由的人大代表,應(yīng)當(dāng)有出席人民代表大會(huì)的權(quán)利。更不能因?yàn)榉ㄍ獾南拗迫松碜杂傻拇胧┒鴨适⒓尤嗣翊泶髸?huì)的權(quán)利。人民代表大會(huì)是我國(guó)的根本政治制度,人大代表出席會(huì)議的權(quán)利是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。輕易剝奪人大代表出席會(huì)議的權(quán)利,受到侵犯的不僅是代表個(gè)人的權(quán)利問(wèn)題,而且侵犯了我國(guó)公民的權(quán)利。

(四)關(guān)于“雙規(guī)”中提取的證據(jù)問(wèn)題

被“雙規(guī)”的對(duì)象在被“雙規(guī)”期間如果不是屬于司法程序的范疇,那么在被“雙規(guī)”期間他們交待的內(nèi)容是否具有合法性以及能不能直接用于法庭作為指控其有罪的證據(jù)等這些問(wèn)題在法律界仍存在爭(zhēng)議。若作為證據(jù),則違反了取證合法性的規(guī)定;若不作為證據(jù),必須由司法部門重新獲取,那么“雙規(guī)”的調(diào)查就有多此一舉,勞而無(wú)功之嫌。“雙規(guī)”是我國(guó)在特殊時(shí)期出臺(tái)的特殊措施,其缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性給我們目前的法律程序的正義化帶來(lái)了許多阻礙。

三、關(guān)于改變“雙規(guī)”尷尬地位的法制構(gòu)想

“雙規(guī)”是我國(guó)所特有的一種反腐制度,在過(guò)去的反腐工作中,這個(gè)制度給我們帶來(lái)了非常大的幫助,我們應(yīng)該看到“雙規(guī)”在中國(guó)反腐大業(yè)中發(fā)揮的巨大作用。從反腐敗斗爭(zhēng)需要的角度出發(fā),它的產(chǎn)生和存在,受到了相當(dāng)大的一部分人的贊成、支持。但是通過(guò)以上的分析我們還應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)到為了使“雙規(guī)”制度更加明確、合理、規(guī)范,把該制度納入對(duì)于我國(guó)統(tǒng)一的法制體系中顯得尤為重要。

(一)紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)

我國(guó)現(xiàn)行憲法明確規(guī)定:“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨,執(zhí)政就必須依法執(zhí)政,就必須模范地帶頭遵守憲法和法律。模范地遵守在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。

黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)是維護(hù)黨的紀(jì)律的機(jī)關(guān),為了維護(hù)黨的紀(jì)律而制定相關(guān)的規(guī)章條例是完全必要的,但按照社會(huì)主義法治原則和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求,黨的規(guī)章和條例不得與憲法和法律相沖突,更不得超越憲法和法律之上。在維護(hù)和執(zhí)行黨紀(jì)時(shí),必須做到依法執(zhí)紀(jì),而不能以紀(jì)代法。在保障黨員權(quán)利時(shí)首先要保障黨員的公民人身權(quán)利。

(二)“雙規(guī)”制度應(yīng)納入法治軌道

為了我國(guó)法治社會(huì)的建設(shè)以及政治文明的高度化,遏制黨和政府的腐敗現(xiàn)象,《反腐敗法》的制定則成為一種需要。要徹底清除腐敗,需要一個(gè)艱巨而漫長(zhǎng)的過(guò)程,對(duì)此,我們必須在法制建設(shè)方面,制定一部長(zhǎng)期穩(wěn)定、科學(xué)有效的專門法律,作為我國(guó)反腐敗工作的法律依據(jù),以使反腐敗工作在法治的軌道上進(jìn)行,并受到法律的保障。

一部反腐敗法應(yīng)是集中刑法的資源,是組織法、程序法、實(shí)體法于一體的特殊法。專門的《反腐敗法》并不損害刑法典的完整性,它是在遵循刑法基本原則的前提下,按照特殊法優(yōu)于普通法的原則,加大對(duì)賄賂犯罪的懲治力度。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)在反腐敗的長(zhǎng)期實(shí)踐中,有許多像“雙規(guī)”這樣沒(méi)有被上升為法律,致使一些好的措施、經(jīng)驗(yàn)得不到充分運(yùn)用,或者因?yàn)槿狈σ?guī)范、制約而在實(shí)踐中出現(xiàn)很多問(wèn)題的制度。比如:舉報(bào)制度,指定管轄、請(qǐng)示報(bào)告制度,行賄區(qū)別對(duì)待制度等等。如果將這些措施和經(jīng)驗(yàn)法律化、規(guī)范化,將會(huì)給我國(guó)一些特殊的反腐敗措施提供法律依據(jù)其作用,從而更好的發(fā)揮其作用。