國外應對危機事件的經驗及其對我國的啟示

田麗麗

摘要危機事件管理是展現一個國家綜合國力和政府管理能力的重要內容,是對各國政府管理的新的挑戰。在應對危機事件的過程中,許多發達國家政府都根據先進的管理理論和本國國情形成了不同的突發事件管理模式,美國以總統為核心、其它各部門協調負責的管理模式尤為突出。這無疑對我國的危機事件管理具有重要的理論和實踐意義。

關鍵詞危機事件國際經驗啟示

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-195-02

自從人類社會誕生以來,人類就面臨著各種各樣的危機事件?？梢哉f,人類社會的發展歷程就是不斷回應各種危機事件挑戰的過程。21世紀以來,各種危機事件頻頻暴發,從震驚世界的“9·11”恐怖襲擊事件到2003年的SARS肆虐事件,從2004年的印度洋海嘯事件到2008年汶川大地震,各種危機事件不斷對人類社會的穩定和發展產生重大危害,各國政府正經歷越來越嚴峻的考驗,這也對各國政府的管理能力提出了新的挑戰。在此過程中,西方發達國家把其先進的管理理論應用于管理實踐,以自身國情為依托,形成了不同的應急管理模式,這無疑對我國的危機事件管理具有重要的理論和實踐意義。

一、國外政府危機管理的理論成果

在國外政府管理理論研究方面,早期西方學術界對危機的研究主要集中在對自然災害的研究上,直到20世紀60年代的“古巴導彈危機”的出現,危機才被作為一個專門的學科來研究。國外危機管理研究先后在20世紀60年代-80年代和90年代末期出現兩次高潮,危機管理理論漸趨成熟。Heck、Rosen thal和Pijnenberg(1991)提出了預防(Prevention)、準備(Preparedness)、反應(Response)、恢復(Recovery)等四大原則,成為突發事件管理中最通行的原則。從危機起源來看,比較成熟的危機起源理論包括社會結構層面、文化層面和心理學層面三個方面的理論。

對于危機事件的含義,國外學者嘗試從不同的角度予以闡述和解釋。其中美國學者丹尼爾·A·雷恩認為,危機事件是超越常規的、突然發生的、需要立即處理的公共危機事件;著名管理學家西蒙指出,突發事件的實質,是非程序化決策問題。

對于危機管理的階段界定則有很多說法,一般認為有三個比較成熟的危機管理模型:第一,R.希斯(Robert Heath)提出“危機管理4R模型”,即縮減(Reduction)、預備(Readiness)、反應(Response)和恢復(Recovery);第二,美國Ian I. Mitroff提出“危機管理5因素模型”,即危機類型和風險(Types/Risks)、危機管理機制(Mechanisms)、組織系統(Systems)、利益相關者(Stakeholders)和危機情景(Scenarios);第三,芬克用醫學術語形象的對危機的生命周期進行描述:分四個階段:征兆期、發作期、延續期和痊愈期。

在管理策略上,美國學者羅伯特·希斯認為危機管理包含對危機事前、事中和事后所有方面的管理。他認為通過尋找危機根源、本質及表現形式,并分析它們所造成的沖擊,就能通過降低風險和緩沖管理來更好的進行危機管理。

從這幾方面可以看出,西方各國從研究趨勢、研究方法和研究范圍等方面擴大了對政府管理公共突發性事件的研究力度,取得了豐碩的成果。其研究主要從研究趨勢、研究方法和研究范圍等方面做拓展性研究,即在研究趨勢方面,從定性研究到定性與定量研究相結合;在研究方法上,由政治學研究方法發展為管理學、統計學、社會學等多學科研究方法的綜合運用;在研究范圍方面,從自然災害領域和政治領域拓展到社會學、管理學等領域。

二、國外政府的危機事件管理實踐經驗——以美國政府為例

美國政府的危機事件管理體系經過200多年的發展、成熟,已經成立了一套非常完善的管理體系,這對于處于社會轉型時期的我國來說具有重要的借鑒意義。

(一)重視和加強危機教育

危機意識是危機管理的基礎和前提。美國政府高度重視危機教育,通過系統的學校危機教育,從小開始抓起,每個學習階段都有必備課程進行應急教育、培訓和應用操作,并通過設立全國安全月,設置不同的主題內容,加強對普通民眾的危機普及教育。此外,通過發放圖書資料、加大危機教育經費投入,改善教育基礎設施,專門開展對危機事件的培訓、演習,以此把危機教育常態化,形成一個涉及各個階層群體、層次分明、針對性強的健全的危機教育體系。美國民眾在“9·11”事件中能夠井然有序的逃離世貿大樓,危機教育的效果得以充分展現。

(二)建立突發事件管理的法律體系

美國從1803年通過第一部救助新罕普什爾地區大火災民的災害救助法律開始,先后針對自然災害、社會危機、恐怖襲擊等有關突發事件的各個領域制定了一系列專門的法律,并通過了《國家安全法》、《全國緊急狀態法》和《反恐怖主義法》等適用于全國范圍內的應急法律,各州和市也相應的完善了相關的法規制度。由此建立了一套從聯邦政府到地方州市政府的完善的、涉及各個領域的突發事件管理法律體系。該體系中的法律法規都對其程序、方式、期限及職責權限做了明確的規定,做到了有法可依、有法必依。以美國政府應對“9·11”事件為例,根據《全國緊急狀態法》的規定,總統有權宣布全國進入緊急狀態,在緊急狀態期間,總統可以行使特別權力。美國總統布什在2001年9月14日正式宣布全國進入緊急狀態,在9月20日宣布成立國土安全辦公室,并在2002年6月7日宣布將國土安全辦公室升格為內閣級“國土安全部”。這顯示了在緊急狀態下法律的重要功能,通過法律支持,既規范了政府在突發事件中的職能,又保證了社會的正常運轉。

(三)完善突發事件管理的組織體系

1979年,卡特總統簽署命令,成立聯邦突發事件管理署(FEMA)。自此美國的突發事件管理進入統一協調管理的階段。2003年,布什總統將FEMA和其他22個聯邦機構合并組成國土安全部,FEMA整制成為該部的“突發事件準備局(ERP)”。該局對所有危害國家安全的突發事件實施統一協調管理。美國國土安全部的”突發事件準備局(EPR)”成為美國新的突發事件管理機構。美國國會通過法律形式對其授權,使其成為責任組織實體。同時,與其共同發揮著指揮協調作用的核心機構主要有總統、國家安全委員會(MSC)、聯邦調查局(FBI)、中央情報局(CIA)及一些輔助性研究機構。這些機構共同組成了美國管理突發事件的組織體系,使其在突發事件發生時能迅速充當指揮協調角色,最大限度的發揮其應有的作用。

(四)形成完備的突發事件管理體系

美國的突發事件管理體系是從19世紀初對自然災害的救助開始,到20世紀70年代基本形成較完善的基礎。它是構筑在整體治理能力基礎上的,通過完備的法律體系將突發事件應對計劃、組織機構和全面的應對網絡結合在一起的完善的管理體系。

應對危機事件重在預防,在其發生前就應制定完備的應急計劃。美國對危機事件的管理既有總體的聯邦應急計劃(FRP),也有針對特殊性質突發事件的運作計劃(如應對恐怖主義的計劃—CONPLAN),全面規定了應對突發事件的政策原則、運作綱要、應對和恢復行動等內容。同時,美國突發事件管理體系從總體上來看以聯邦緊急事務管理署為核心協調機構,進行計劃與協調;橫向來看,聯邦應急計劃明確了各聯邦政府部門與機構的相關職能;縱向來看,美國在各級政府都設有緊急事務管理的重要機構。上述機制形成了縱向垂直協調管理,橫向相互溝通交流,信息資源和社會資源充分共享,指揮協調有效,組織機構完備,覆蓋全國范圍的危機事件應對網絡。

三、國外政府危機事件管理對我國的啟示

目前我國正處在社會轉型,構建社會主義和諧社會的關鍵時期,也是“社會經濟容易失調、社會容易失序、國民心理容易失衡、社會倫理容易失范”的非常時期,加強公共突發性事件中的政府管理對我國的政治穩定、經濟發展、國家安全、社會及文化的協調發展具有十分重要的實踐意義。通過分析介紹國外危機事件管理的相關理論和應對經驗,可以發現其中有許多共同的地方是值得我國借鑒的。

(一)充分的危機教育是危機事件管理的前提

凡事預則立,不預則廢。國外危機教育的實踐證明預防教育、常態教育是很有必要的。而我國政府部門及公眾的危機意識薄弱,對公共突發事件的思想認識不到位,準備不充分,各種危機教育實踐流于形式。對此,轉變傳統觀念成為開展危機教育的前提,要轉變“臨時抱佛腳”的觀念,從小事抓起,從娃娃抓起,教育民眾增強預防意識,防患于未然。開展多種形式的危機教育是開展危機教育的必備途徑,要針對普通群眾、政府官員、學生、企業職工等不同群體開展不同類型的危機教育,采取不同的教育形式,滲透不同的教育內容,加大對危機教育的宣傳力度,如對學生而言,開展危機知識的學習,以演習、真實情景模擬等形式使學生充分認識到危機教育的重要性,做到臨危不亂,處變不驚。各個教育主體形成合力是開展危機教育的有效手段和最終目標。全社會要增強憂患意識,學會危中求機,營造全員育人的社會氛圍;學校要加大危機教育力度,通過宣傳、知識傳授、實踐演練等方式,形成各個階段的危機教育循序漸進;家庭要從小對孩子進行生存教育、死亡教育、挫折教育,家長以身作則,使孩子增強緊迫感,最終形成學校、家庭、社會開展危機教育的合力。

(二)完善的法律法規體系是危機事件管理的保障

重視法律法規體系建設是國外政府管理危機事件的基本經驗,這為政府管理危機事件提供了法律保障和制度規范。美國建立了以《國家安全法》、《全國緊急狀態法》、《反恐怖主義法》和《聯邦應急計劃》為核心的突發事件應對法律體系,在降低損失、保持穩定等方面發揮了重大的作用。

雖然我國已經出臺了《中華人民共和國突發事件應對法》,對突發事件的責任處理、危機應對等多個方面進行了明確規定,但其配套法律、法規、司法解釋尚不健全,尚未形成統一的應對危機事件的法律體系。對此,應從配套制度建設、法規條例完善、救濟制度保障等多個方面加快建立完善的危機事件應對法律法規體系。

(三)統一的管理指揮機構是危機事件管理的核心

統一的管理指揮機構是危機事件的決策者和指揮者,它體現了一國政府的危機決策水平和應變能力。美國的突發事件管理組織體系是以總統為核心,以國家安全委員會為決策中樞,國務院、國防部、司法部(及其下屬的聯邦調查局和移民局)等有關部委分工負責的,中央情報局等跨部委獨立機構負責協調,臨時性決策特別小組發揮關鍵作用,國會負責監督的綜合性、動態性組織體系。其影響涉及突發事件管理的各個領域。

雖然我國在處理危機事件時,都有緊急指揮部等管理指揮機構,但其不是統一的、常設的管理指揮機構,其合法性、權力都有限,不能有效的發揮指揮協調作用。我國應在國家宏觀決策層面建立常設的、專門的危機事件管理局,隸屬于國務院,直接對國務院負責。在常態時期,分析預測和評估危機事件發生的可能性和風險,做好預防與預警工作,強化危機事件管理的教育培訓,提高全社會防范應對突發事件意識;在危機階段,做好整體的危機事件領導指揮工作,迅速啟動對應的應急預案,組織并成立相關部門及時應對,監督和追蹤各地危機事件的進展及解決情況,協調各地方部門之間的利益,做好危機事件的善后、總結工作。

(四)重視突發事件管理理論研究是危機事件管理的理論基礎

進入21世紀以來,先后出現的“9·11恐怖襲擊事件、SARS事件使得西方危機管理理論出現新高潮。研究開始更多的進入公共管理研究的視野,研究范圍開始傾向于對國家安全保障的研究,形成了政府管理危機事件的一般模式:預警預防、決策應對、善后處理。國外政府也非常重視突發事件管理研究,大都建立了比較嚴密的研究體系。美國的聯邦應急計劃(FRP)、一系列突發事件管理法律的制定就是最好的例證。

而在我國對政府管理危機事件的研究,雖然在古代封建社會就有過闡述,但現代意義上的管理理論卻未在中國產生。從20世紀90年代開始,眾多專家學者對這一問題進行了不同角度的探討,取得了豐碩成果。我國較早研究突發事件的學者之一張成福教授認為要把突發事件管理整合于經濟社會的持續發展之中,整合到政府的日常管理中,制定預防各種事件的政策措施。應急管理專家閃淳昌則指出突發事件管理的地區發展不平衡,管理應對機制不健全,需謹慎對待我國的應急預案體系建設。這些觀點從理論分析的角度提出了應對策略,有一定的參考價值,但在具體應用中還不太成熟、不夠具體,不完全符合各地的實際。我國各級政府中存在的種種問題,仍然制約著政府對公共突發性事件的管理。

因此,對政府危機管理的研究應在宏觀與微觀相結合的基礎上開展,以宏觀為指導,以微觀研究為重點,以實踐檢驗為標準,加大對危機事件前預防和危機事件善后處理等問題的研究力度,把理論運用到危機管理實踐中去,形成指導我國實踐的比較完善的理論體系,探索出適合中國國情的政府管理突發事件體系。

參考文獻:

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