我國(guó)公共政策的價(jià)值取向及調(diào)整思路

單 任

摘要公共政策的價(jià)值取向以利益作為基礎(chǔ),其中以效率為追求目標(biāo)的功利主義原則與公平原則是現(xiàn)代公共政策最基本的兩種價(jià)值選擇。改革開(kāi)放以來(lái),基于解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的需要,功利主義在我國(guó)公共政策領(lǐng)域具有重要影響,這一價(jià)值取向在見(jiàn)證了改革開(kāi)放30年的成就的同時(shí),也帶來(lái)了很多問(wèn)題。本文在對(duì)功利主義的利弊進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上,對(duì)未來(lái)我國(guó)公共政策的調(diào)整思路提出了相關(guān)見(jiàn)解。

關(guān)鍵詞公共政策功利主義公平原則

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-180-02

公共政策是“在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則”。然而各種社會(huì)資源的稀缺性導(dǎo)致了在大多數(shù)情況下,公共政策對(duì)社會(huì)利益的分配不可能完滿。此時(shí),公共政策的選擇就取決與政府及執(zhí)政黨的需要與價(jià)值取向。

一、公共政策視野下的“價(jià)值”

要考察分析公共政策的價(jià)值取向問(wèn)題,就必須先理解公共政策語(yǔ)境下價(jià)值的本質(zhì)內(nèi)涵。在諸多政治學(xué)學(xué)者中,后行為主義政治學(xué)家戴維?伊斯頓將價(jià)值與公共政策的定義聯(lián)系了起來(lái),他認(rèn)為“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配”,換言之,“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”。這樣一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了公共政策的價(jià)值分配功能,但問(wèn)題在于價(jià)值這一概念就有很豐富的內(nèi)涵,這就需要我們回到價(jià)值的哲學(xué)本源去理解這一概念。

哲學(xué)上的價(jià)值,所表征的是一種主體與客體之間的需要與滿足的對(duì)應(yīng)關(guān)系,正如馬克思所言:“‘價(jià)值這個(gè)普遍的概念是從人們對(duì)待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”。在此意義上,價(jià)值實(shí)際上就是表征主體與客體之間的關(guān)系范疇,離開(kāi)主體需要而獨(dú)立存在的客體,僅僅是一種“實(shí)存”的事實(shí),此時(shí)也就不存在所謂的“價(jià)值”。因此我們可以說(shuō)“價(jià)值”是與主體以及主體的需要緊密聯(lián)系的。同時(shí),需要又是以利益作為基礎(chǔ)的,我們不可能拋開(kāi)需要來(lái)談利益,以此我們認(rèn)為,價(jià)值總是與利益緊密聯(lián)系的。在此基礎(chǔ)上,一些學(xué)者提出,我們將公共政策領(lǐng)域中的“價(jià)值”理解為“利益”會(huì)更為合理。

這種將“價(jià)值”完全等同于“利益”的觀點(diǎn)也許有所偏頗,但也為我們提供了一個(gè)基本思路:在分析公共政策領(lǐng)域的價(jià)值問(wèn)題時(shí),應(yīng)當(dāng)始終與利益問(wèn)題掛鉤,并將利益問(wèn)題作為分析問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)與最基本的視角。而本文也將按照這一思路對(duì)公共政策的價(jià)值取向問(wèn)題展開(kāi)論述。

二、我國(guó)公共政策價(jià)值取向的基本狀況

在近現(xiàn)代政治學(xué)語(yǔ)境下,以整體效率為目標(biāo)的功利主義原則與公平原則兩種價(jià)值取向?qū)舱哂兄卮笥绊憽Ｐ轮袊?guó)建立后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi),盡管在經(jīng)濟(jì)上取得過(guò)各種大大小小的成就,但總的說(shuō)來(lái),我國(guó)的生產(chǎn)力仍處于較為低下的水平,貧富差距雖然不大,但人民生活水平仍較低,因此通過(guò)解放和發(fā)展生產(chǎn)力以實(shí)現(xiàn)整個(gè)中華民族的繁榮富強(qiáng)也逐漸成為整個(gè)中國(guó)社會(huì)的共識(shí)。因此,改革開(kāi)放30年來(lái),在我國(guó)公共政策領(lǐng)域,以整體效率的實(shí)現(xiàn)為著眼點(diǎn)的功利主義價(jià)值取向占據(jù)著非常重要的地位。無(wú)論是以“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”為重要內(nèi)容的社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線的確立,還是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,黨和政府各項(xiàng)公共政策都立足于通過(guò)將生產(chǎn)力這塊“蛋糕”做大做強(qiáng)來(lái)帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,從而帶動(dòng)人民生活水平的提高。

追求整體效率的功利主義價(jià)值取向的作用是明顯的。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)始終立足于“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”這個(gè)“中心”,將發(fā)展作為黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù),公共政策也始終沒(méi)有偏離解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力這個(gè)中心。因此我們看到,改革開(kāi)放30年來(lái),我國(guó)社會(huì)財(cái)富大幅增加,人民生活水平顯著提高。同時(shí),在生產(chǎn)力高速發(fā)展的推動(dòng)下,我國(guó)的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,人民精神文化生活更加豐富;公民的主體性意識(shí)不斷增強(qiáng),民主法制建設(shè)取得了很大的成就。這些涉及經(jīng)濟(jì)、文化、政治等各方面的成就,都標(biāo)志著以效率為追求目標(biāo)的公共政策為中國(guó)的騰飛起到了重要作用。

然而,功利主義的價(jià)值取向本身具有很多弊端。功利主義往往更加關(guān)注整個(gè)社會(huì)總體利益的增加,但其對(duì)于社會(huì)內(nèi)部的利益分配,作用卻乏善可陳。一方面,功利主義無(wú)法解決社會(huì)內(nèi)部不同個(gè)體間的利益沖突,特別是當(dāng)社會(huì)中存在數(shù)個(gè)大小相當(dāng)卻相互矛盾的利益時(shí),它無(wú)法提供最具有說(shuō)服力的解決辦法。另一方面,功利主義也無(wú)法協(xié)調(diào)社會(huì)內(nèi)部個(gè)體利益與整體利益之間的關(guān)系,因?yàn)楣髁x關(guān)注的是社會(huì)大多數(shù)人的利益,但事實(shí)我們不能說(shuō)少部分人的利益就不具有合理性,就應(yīng)當(dāng)剝奪,而當(dāng)社會(huì)大多數(shù)人的不合理利益與少數(shù)人的合理利益相矛盾時(shí),功利主義往往會(huì)導(dǎo)致多數(shù)人的暴政。因此在我國(guó)的改革發(fā)展實(shí)踐中,公共政策的功利主義價(jià)值取向,也造成很多社會(huì)問(wèn)題,并對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位與執(zhí)政能力造成了負(fù)面影響:

一方面,執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)下降。解放和發(fā)展生產(chǎn)力,并最終帶領(lǐng)人民走向共同富裕,這應(yīng)當(dāng)是改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨最重要的合法性基礎(chǔ),也正是基于此,黨和政府才將國(guó)家工作的重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上,才將發(fā)展作為黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。然而不容回避的是,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中,我們公共政策往往更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要,而忽視了公平,特別是社會(huì)公平,甚至出現(xiàn)了為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而犧牲社會(huì)公平的情況,這就導(dǎo)致了廣大群眾無(wú)法公平分享改革發(fā)展所取得的成果,導(dǎo)致地區(qū)之間、行業(yè)之間、勞資之間貧富差距的拉大。不斷加大的貧富差距,嚴(yán)重影響了廣大人民生活水平的提高,同時(shí)也滋生了許多社會(huì)矛盾,這無(wú)疑是與社會(huì)主義的本質(zhì)以及改革開(kāi)放的初衷相違背的。因而在實(shí)踐中,不僅改革的認(rèn)同度在逐漸下降,同時(shí)在貧富懸殊等一系列社會(huì)問(wèn)題的共同影響下,中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性也受到了極大挑戰(zhàn)。

另一方面,功利主義價(jià)值取向?qū)е曼h執(zhí)政能力的下降。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要資本的推動(dòng),這是不爭(zhēng)的事實(shí)。但我國(guó)的改革開(kāi)放,由于一味追求效率而長(zhǎng)期忽視了社會(huì)公平,這就增加了改革發(fā)展對(duì)資本的依賴;同時(shí)政治權(quán)力也與資本緊密的結(jié)合,不僅形成了所謂的“親商型政府”,甚至還將是否為資本服務(wù)作為考察政府業(yè)績(jī)最重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。政治權(quán)力與資本的結(jié)合——甚至是對(duì)資本的依賴,不僅影響了其他社會(huì)階層的利益,同時(shí)更影響了政府對(duì)資本的管理,以致于政治權(quán)力受到很大制約。這也就是為什么我們一些原本立足于增進(jìn)社會(huì)公平以及服務(wù)大眾的公共政策在實(shí)踐中卻無(wú)法落到實(shí)處的原因。應(yīng)當(dāng)說(shuō),這種政治權(quán)力受到資本制約而喪失自主性的危害是相當(dāng)大的,因?yàn)檫@不僅直接導(dǎo)致了社會(huì)權(quán)益受到資本的嚴(yán)重侵害,更使政治權(quán)力通過(guò)制約資本權(quán)力來(lái)對(duì)受到侵害的社會(huì)權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的能力大大降低。

三、 中國(guó)公共政策價(jià)值取向的調(diào)整思路

過(guò)去我國(guó)公共政策以功利主義為基本的價(jià)值取向,近年來(lái),這種價(jià)值取向在實(shí)踐中也遇到了不少問(wèn)題。除了前面所說(shuō)的各種社會(huì)問(wèn)題之外,經(jīng)濟(jì)改革本身也遇到了很大阻力,似乎無(wú)論改革如何發(fā)展,都困難重重;同時(shí)由于眾多社會(huì)成員沒(méi)有享受到改革發(fā)展的成果,經(jīng)濟(jì)改革的認(rèn)同度也在降低,因此在改革過(guò)程中,公共政策的調(diào)整刻不容緩。就公共政策未來(lái)的調(diào)整方向,筆者有以下思路以供參考。

(一) 以改善民生為重點(diǎn)

之所以要將公共政策調(diào)整的重心放在改善民生上,首先是由中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定的。“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”,這是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的合法性來(lái)源,而通過(guò)解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力最終實(shí)現(xiàn)共同富裕則是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民進(jìn)行改革開(kāi)放的目的所在。然而改革過(guò)程中產(chǎn)生的一些問(wèn)題導(dǎo)致了當(dāng)前社會(huì)貧富差距嚴(yán)重,改革發(fā)展的成果在為少數(shù)人占有的同時(shí),民眾的生活水平仍然較為低下,這無(wú)疑是與改革的目的相悖的,也是與中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)相悖的,因此我們的公共政策必須關(guān)注民生,讓民眾能公平的分享到改革發(fā)展的成果。

其次,將改善民生作為重點(diǎn)還是基于當(dāng)前社會(huì)矛盾現(xiàn)狀的思考。過(guò)去我國(guó)社會(huì)的主要矛盾在于落后的社會(huì)生產(chǎn)力與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要之間的矛盾,應(yīng)當(dāng)說(shuō),將公共政策的重心放在效率上是集中力量解決社會(huì)主要矛盾的具體舉措;但如今,在社會(huì)對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要仍然強(qiáng)烈的同時(shí),社會(huì)各階層之間的利益差別,特別是貧富差距越來(lái)越成為影響我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要矛盾。面對(duì)這一新的形勢(shì),黨和政府有必要調(diào)整公共政策的思路,以解決這一橫亙?cè)谖覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上的社會(huì)問(wèn)題。

第三,改善民生在很大程度上也是基于效率的考慮。我們過(guò)去的改革實(shí)踐中過(guò)多的關(guān)注“效率”而忽視了“公平”,不僅使改革有悖離其初衷之虞,同時(shí)由于公平缺失而帶來(lái)的諸多社會(huì)問(wèn)題,導(dǎo)致了我們對(duì)效率的追求受到各種社會(huì)因素的制約,這反而加大了我們追求效率的社會(huì)成本,增加了實(shí)現(xiàn)效率的負(fù)擔(dān)。而公共政策立足于解決民生問(wèn)題,表面上看,可能有礙于“短期效率”的實(shí)現(xiàn),但事實(shí)上卻是在為效率的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造一個(gè)和諧的外部環(huán)境。

(二) 建立公平的政治參與渠道

在社會(huì)階層分化和長(zhǎng)期執(zhí)政的大背景下,黨的執(zhí)政方式也應(yīng)當(dāng)調(diào)整,力求協(xié)調(diào)各個(gè)階層之間的關(guān)系,兼顧各階層之間的利益訴求,以爭(zhēng)取更多的合法性基礎(chǔ)。其中很重要的一點(diǎn)在于,應(yīng)當(dāng)建立一條道路,讓這些不同的利益群體都能表達(dá)自己的利益訴求,讓不同的社會(huì)階層都能參與到公共政策的制定中來(lái)——這本身也是公平原則的體現(xiàn)。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是,所謂讓不同的利益群體都能表達(dá)自己的利益訴求并能不僅僅停留在讓民營(yíng)企業(yè)家參政議政的層面上。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,民營(yíng)企業(yè)家的利益訴求長(zhǎng)期被忽視,是公共政策參與上的“弱勢(shì)群體”,但在隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷晚上,民營(yíng)企業(yè)家不僅積極的參政議政,更通過(guò)其經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)權(quán)逐漸控制了政治話語(yǔ)權(quán),從而導(dǎo)致公共政策參與的不平衡狀態(tài)往另一個(gè)極端傾斜。因而在當(dāng)今這個(gè)多元化的社會(huì),需要參與公共政策制定的不僅僅是某一個(gè)在經(jīng)濟(jì)上或政治上居于強(qiáng)勢(shì)或弱勢(shì)的利益群體,而應(yīng)當(dāng)包括所有的社會(huì)階層,以使公共政策的社會(huì)參與更加平衡,保證公共政策的制定更加科學(xué)與民主。

同時(shí),在當(dāng)前的社會(huì)歷史條件下、在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的需要面前,我們對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的參政議政權(quán)應(yīng)當(dāng)給予更多制度上的保障,讓其實(shí)實(shí)在在地享有表達(dá)自己利益訴求的權(quán)利,而不是像西方的民主制那樣僅僅強(qiáng)調(diào)一種機(jī)會(huì)的公平。只有這樣,社會(huì)不同階層在政治參與的過(guò)程中才能真正居于平等的地位,從而保證公共政策在不同的歷史條件下,在效率與公平之間做出最科學(xué)的選擇,最終提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位。