公共政策的公共性與自利性博弈

張明霞

摘要公共政策是公共權力機構維護公共利益的中間環節,理論上公共政策應具有公共性。然而在其實際運行中,公共政策通常著混合公共性與自利性。本文概述了公共政策以及其公共性和自利性的基本內涵,綜合應然與實然狀態分析了公共政策的公共性與自利性的博弈過程,以利于更加全面、深刻的認識公共政策制定、實施過程對公共性的偏離。

關鍵詞公共政策公共性自利性

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-178-02

一、 概述

(一)公共政策概述

美國學者伍羅德·威爾遜認為公共政策是由政治家即具有立法權者制定的、而由行政人員執行的法律和法規。豍這里突出了公共政策制定與執行的分離,正是這種分離所包含的現實意義,導致公共政策的制定與有效執行的脫節,使公共政策在執行的過程中扭曲變形。

托馬斯·戴伊認為,凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策豎,同時他解釋說,“它既包括政府的行為,也包括了政府的不行為,政府無力行為正如其行為,可能同樣對社會產生重大的影響。”豏它擴大了公共政策的內涵,使公共政策不僅僅局限于白紙黑字的法規、文件,強調了政府的不作為同樣也是處理社會矛盾的一種可行方式。

戴維·伊斯頓在其著作《政治體系—政治學狀況研究》中認為“公共政策是對一個社會進行的權威性價值分配”,并認為“一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”豐。該定義從公共政策本質出發,指出了任何公共政策,撇去具體形式的束縛,本質上都是對有限的社會資源的權威性再分配,社會資源的公共性決定了公共政策必須具備公共性特征。

以上對于公共政策定義的探討,雖表達不一,但均肯定了公共政策的公共性特征,即公共政策存在的意義是為整個社會的生存和發展服務的,而非專門為社會某一部分群體服務。理論上,公共性是公共政策的天然屬性,然而在實踐中,公共政策更趨于是一種公共性與自利性的混合體。公共權威部門對社會價值分配的過程中,難以完全理性地劃清公與私的界限,使公共政策成為公共性與自利性博弈的平臺。

(二)公共性概述

公共性是公共政策的根本屬性,公共政策是公共權威部門對社會價值的權威分配。基于社會契約論的基本觀點,公共權威部門作為人民權利的受托者,通過公共政策這一中介對社會中存在的公共問題進行理論建構,提出解決方案并以實現社會的共同利益為目標和基本出發點。公共政策是在公共領域中進行的,其公共性突出表現在公共利益的維護和實現上,公共利益的維護和實現是公共政策公共性的一個方面,而并非包括公共性的全部內涵。

公共性是公共權威部門進行社會價值分配的合法性基礎,即公共權力的合法性基礎,公共性既是對社會行為方式的一種規范,同時也是對公共權力自利性的一種制約。當然,這種公共性并不要求全體民眾的一致同意,事實上也不可能要求全體民眾的一致同意,只能是最大程度地符合全體民眾的基本利益,這種利益地確定既是一種技術也是一種道德。

(三)自利性概述

公共政策的自利性實質上也是公共政策的本質屬性之一,導致公共政策在制定及實施的過程中發生公共性偏離。一方面強勢群體的利益訴求易于整合,具有較高的回應性,而這種回應性的取得很可能是以犧牲利益訴求相對分散、不易整合的弱勢群體利益為代價的;另一方面,政策主體在政策制定過程中或多或少摻雜個人利益偏好,進而導致公共政策的制定和執行偏離公共利益目標。

自利性在公共政策的制定和執行中難以避免,甚至成為各個主體參與政治活動的動力要素。對政府部門而言,自利性是其制定和執行公共政策的驅動力之一,完全無私的政府只在理論假設中存在,即使最無私的政府也難以割舍對權力的追求。對利益集團而言,自利性亦是其參與影響公共政策的動力之一,為了謀取更多利益,利益集團可以充分運用所掌握的各種資源影響直接決策者的政策偏好,以取得更為可觀的集團利益。

二、公共政策公共性與自利性的理論基礎

(一)公共政策公共性的理論基礎

公共政策的公共性基于政治人假說,認為公共權力機構作為人民權力的執行者,代表人民的利益行使公共權力。為了避免社會陷入爭奪私利的混亂之中,以維護必要的社會秩序,人們愿意交出一部分私人權力,使之成為社會公共權力,并將這部分權力交由某一特定的公共權力機構代為行使,人們相互之間通過訂立契約維護社會安定、促進社會發展。

公共性之所以得到社會的認同,其中一個重要原因是公共性中所蘊含的正義性原則。英國功利主義學說代表人物邊沁認為只要符合大多數人的最大幸福就是正義的。羅爾斯認為正義應當是一種作為公平的正義,具有不可侵犯性,不能為了某一部分人的利益而損害另一部分人的利益,社會的正義要求保護弱勢者的利益。有學者基于羅爾斯的正義論認為“在社會政策的制定中,差別的存在不僅不應建立在對社會中處于最不利地位的人的損害上,而且應建立在能給他們的最大好處上”豑。

從公共服務理論出發,其公共性建立在政府對公民權以及公共利益的維護上。丹哈特夫婦認為,政府的作用越來越多地體現在服務而非掌舵上,幫助公民表達和實現其共同利益,而非控制公民行為方式;政府更多地是追求公共利益而非部門私利;政府應當更加重視人而不是生產力,重視人的生存和發展權。豒公共性的體現和存在離不開人的參與,新公共服務派體現對人的終極關懷,亦成為公共性存在的合法性基礎。

(二)公共政策自利性的理論基礎

經濟人假說將人視為完全理性的個體,人為尋求最大的個人私利而行為,作為個體的人如此,作為公共權力行使者的公共權力機構同樣如此。私利的存在使公共權力機構在社會價值的分配過程中帶有某些部門傾向性,造成公共領域內應有的社會利益受損。此時公共政策的制定過程中更多地關注于權與錢的相互作用,有權者可以通過各種直接或間接性的強制措施迫使他人接受自己的主張,有錢者可以通過交易買到有益于維護和增進自身利益的政策法規。這部分人通過自身占有的各種政策資源使公共政策的自利性得以實現,但對于缺乏或僅占有很少政策資源的社會公眾,其自利性要求則很難實現。

新公共管理理論將經濟學理論應用于政治學,將市場規則應用于政治領域,更多地傾向于管理技術問題,突破了政治的界限,從經濟學中找到某種促進政治發展的方法。從某種程度上說,新公共管理學派自始便承認公共部門自利行為的合法性,自利性成為激勵公共部門改進工作作風、提高工作效率的有效因素,同時也成為政府再造的關鍵環節。新公共管理理論更多的側重于管理,尤其推崇企業管理的效率,擴大了市場扮演的角色范圍,以至于這種角色范圍的擴大影響到公共利益的實現。

三、公共政策公共性與自利性博弈的實然狀態

(一)部門利益與公共利益之間的博弈

政府部門通常占有豐富的公共政策資源,由于政府等行政部門具有一定的行政立法權,使他們在公共政策資源分配的過程中占有絕對優勢,基于部門利益的考慮,部分政府部門將其視為擴大部門利益的機會。他們通過制定某些公共政策,變相地擴大本部門的職權范圍、增加本部門的公共權力、提高本部門創租及設租的能力,使公共政策成為增進部門利益的手段。

公共利益在與部門利益博弈中,難以通過政策途徑實現公共利益的維護和增進,社會公眾只能通過政策外途徑與部門利益相抗衡。一方面,占有其它豐富資源(如金錢)的社會公眾通過與政府部門進行資源互換以達到維護和增進自身利益的目的,但為此付出的代價是社會公共利益的流失。另一方面,對于缺乏政策資源的一般社會公眾而言,他們對政策的影響微乎其微,盡管在林德布羅姆看來,積極的公眾能夠對公共政策產生一定的影響,但是政策的直接決策者通常很難聽見他們微弱的聲音,即使聽見也許亦會因為各種利益的綜合考慮而采取不作為。一般的社會公眾在決策梯子中處于最底層,尤其是那些缺乏政策敏感度的普通公民,他們之所以對公共政策漠不關心,主要是搭便車心理的影響。從經濟學角度來看,要對公共政策產生影響則必然支付成本,由于公共政策具有消費上的非排他性,只要有人在影響公共政策上有所為,公共政策的效用必然惠及他人,由此個人所能采取的最經濟的做法便是不作為,這也成為精英集團存在的理由之一。而精英集團作為政策資源的擁有者,很難完全擺脫自利性的誘惑,公共利益遭受損害的可能性大大提高。

(二)強勢群體與弱勢群體之間的博弈

強勢群體是那一部分占有較為豐富的社會資源,在社會價值分配中處于強勢地位的一部分社會群體,他們憑借豐富的物質資源、人力資源及組織資源成為公共政策偏向的寵兒,包括利益集團、公共權力部門等。弱勢群體則是社會中由于某些障礙及缺乏經濟、政治及社會機會而在社會會上處于不利地位的社會成員的集合,他們在社會性資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受能力的脆弱性。豓

公共政策從問題構建到政策終止這一系列政策過程實質上是直接決策者的選擇集合,然而從問題構建開始,強勢群體便扮演著相當重要的角色。他們通過不斷地向直接決策者輸入集團利益訴求并將其夸大為公共利益訴求,使直接決策者在政策制定之始便出現了政策失衡,導致在其后的政策制定及實施上出現對公共利益的偏離。社會弱勢群體由于缺乏相應的政策資源,使得其在社會中處于聲音被掩蓋、利益訴求被剝奪的境地,并非弱勢群體沒有利益訴求,而是他們難以通過適當的渠道暢通地表達自己的利益訴求。如在我國教育界,直接決策者更多地關注針對正常人的普通教育,而對針對殘疾人的特殊教育關注度明顯不夠;直接決策者在東部地區更多地關注整體性的教育質量的提高,而在西部地區則更多地關注基礎教育覆蓋面的擴大。社會公平的正義性在不斷被兩極化差距的拉大而侵蝕,弱勢群體利益的維護成為羅爾斯正義論的核心,也是體現公共政策公共性的關鍵環節,但強勢群體自利行為的易得性使公共政策的公共性大為削弱。

(三)公眾參與的公共性與自利性博弈

隨著民主思潮的興起,鼓勵公眾參與公共政策制定的形式民主在世界范圍內贏得越來越多的支持者,但對于公眾參與公共政策制定的形式民主所代表的公共性程度仍值得商榷。正如林德布羅姆所言,“在現實情況下,不可能實現多數統治,因為一方面大多數人對政策也許根本就沒有什么看法,他們寧愿將決策權交給少數精英,另一方面大多數人的見解和偏愛也許并不一定在后來被證明是正確的,因為他們缺乏相應的專業技能、知識”豔,此時公眾參與公共政策制定的公共性便大打折扣。多數人暴政的存在導致公共政策很有可能成為部分公眾實現私人利益的途徑,并且這種私人利益的實現是以犧牲公共利益為代價的,尤其是當公眾被少數人左右時,公眾參與的形式民主成為這少部分人攫取私人利益的擋箭牌,民主的公共性便大打折扣。

注釋:

豍胡寧生.現代公共政策研究.中國社會科學出版社.2000年版.第7頁.

豎張國慶.公共政策分析.復旦大學出版社.2004年版.第2頁.

豏[美]托馬斯·戴伊著.鞠方安,吳憂譯.自上而下的政策制定.中國人民大學出版社.2002年版.第3頁.

豐[美]戴維·伊斯頓著.馬清槐譯.政治體系—政治學狀況研究.商務印書館.1993年版.第123頁.

豑豓譚顏波.公共政策制定中的弱勢群體考量.江蘇省社會主義學院學報.2008(2).第61-66頁.

豒[美]羅伯特·B·丹哈特,珍妮特·V·丹哈特著.劉俊生譯.張慶東校.新公共服務:服務而非掌舵.中國行政管理.2002(10).第38-44頁.

豔[美]查爾斯·林德布羅姆.決策過程.上海譯文出版社.1988年版.第187頁.

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