論中國的法官制度建設

張永健

摘要本文通過對法官違法違紀現象的分析,反思我國的法官制度建設,并從法官的任職選任制度,司法行政化、地方化及法官非職業化等三大問題及法官的保障及懲戒機制、法官職業道德建設及監督、反饋機制等五個方面進行理論探討,以完善法官制度建設這個系統工程。

關鍵詞法官制度職業道德保障及懲戒監督及反饋

中圖分類號:D926.2文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-151-03

法官是法律的守護神,是社會正義的最后一道防線,承載著維護社會秩序與公正的崇高使命,法官職業道德的好壞關系到國家的司法職能能否正常發揮,人民群眾的利益能否得到切實保障和社會的穩定。正如英國著名哲學家培根所言“一次不公正的裁判其惡果甚過一次犯罪,犯罪是無視法律,好比污染了水流;而不公正的裁判是毀壞法律,好比污染了水源”。然而,目前法官違紀違法案件層出不窮,在一個法院系統染上“道德缺失癥”的法官并非極個別,而是“群體性”的,從而出現“窩案”。更有甚者,“問題法官”前“腐”后繼,不禁讓人深思,這不僅是個人品質問題,更是制度問題,要根除這種現象,必須從源頭抓起——法官制度建設。法官職業道德的實現, 在法官自律的基礎上還需要完善的制度作為保障。

筆者認為法官制度建設是一個復雜的系統工程,涉及政治、經濟、文化及歷史傳統等諸多方面,僅靠制定相關法律法規、移植外國法官制度是不能取得實效的,需要考慮諸多因素,研究中國法律傳統,借鑒吸收國外的經驗并結合中國目前的實際情況將其中國化,因時因地制宜。這里主要從以下幾個方面研究法官制度建設:法官的任職資格及選任、保障及懲戒、職業道德建設以及監督與反饋機制。

一、當前我國的法官任職資格及選任制度

我國《法官法》規定了法官的任職條件、資格,通過對本科學歷的要求,注重法官的知識儲備,通過規定統一司法考試制度,提高了選任法官的門檻,注重法官的法律思維和處理實際問題的能力。雖然法官法規定了選任法官要按照德才兼備的標準,從具備法官條件的人員中擇優提出人選。但現實中,初任法官必須先進行公務員考試,法官選拔制度行政化色彩比較重,而且在法律素質、道德修養方面考察還不夠。我國學者史尚寬說“雖有完美的保障審判獨立之制度,有徹底的法學之研究,然若受外界之引誘,物欲之蒙蔽,舞文弄墨,詢私枉法,則反而以其法學知識為其作奸犯科之工具,有如虎附翼,助封為虐,是以法學修養雖為切要,而品格修養尤為重要”。應該從最開始就注重對人選的道德水平考察。我國法官選任方式有兩種:選舉制和任命制。選舉制適用于各級人民法院院長,其他法官采取任命制。任命的途徑分為兩種:助理審判員由本院院長任命,審判員由本院院長提名,同級人大常委會任命。我國實行法官等級制度,法官分為十二個等級。法官等級的確定,以法官所任職務、德才表現、業務水平、審判工作實績和工作年限為依據,根據年度考核,逐級晉升。

英美法系國家從執業一定年限的律師中選任法官,大陸法系國家要求受過高等法律教育,通過資格考試,并且經過一定的見習期。以德國為例,要取得法官資格要經過兩次國家考試,第一次國家考試是在大學法律專業學習5年后進行,通過第一次的考試后,參加兩年半的實習,實習期間參加八次口試和八次筆試,考試全部合格并順利完成實習任務者,可參加第二次國家考試,兩次考試都通過者即可申請法官資格。大學法律系的正教授當然具有法官資格。聯邦法院的法官由總統任命,州和地方法院的法官由各州任命。總之,雖然兩大法系選任制度不同,但宗旨都是使法官具備應有的道德修養和法律素質,正如17世紀英國上訴法院首席大法官科克說過“法律是一門藝術,它需要長期的學習和時間才能掌握,在未達到這一水平之前,任何人都不能從事案件的審判。”

二、司法行政化、地方化及法官非職業化三大問題

《法官法》雖然對我國法官的職位保障和物質保障作了規定,但缺乏相應的理念、條件和可操作性,基本上形同虛設,法官與其他行政人員幾乎沒有區別。司法的行政化、地方化以及法官的非職業化,是中國司法的三大問題豍,也是法官違法違紀的潛在原因之一。雖然《法官法》規定了法官級別,但是法官仍然適用全國統一的行政級別。審判人員在行政上對庭長和副庭長負責。審判人員在業務上由庭長和副庭長通過批案制度來指導和監督。法官的任免升降相當程度上取決于本法院較高級別的法官,彼此間形成了領導與被領導的關系。法官等級制度不利于親自審理案件的法官作出獨立的判斷,因為它強化了行政位階高的法官對其“下屬”法官的影響力。這樣的管理模式勢必加大司法判決的不確定性,并且為不正當權力干預司法活動提供便利。豎這也成為法官出問題,甚至形成“窩案”的隱患。

法官由同級地方國家權力機關產生和任免,法院的財政預算由地方編制與管理,因此法院被視為地方的一個職能部門,與地方政府存在著依附關系,這樣無法確保法官審判案件時避免外界的壓力和影響,從而形成地方保護主義。

我國法官素質參差不齊,有的法官不具備法學基礎知識,不符合法官職業化要求。法官行使的是國家審判權,代表國家審理案件,定分止爭。在審理案件時應當以法律為惟一準繩,中立、客觀、公正地做出判決。法官需要經過嚴格系統的訓練,具備較高的法律職業素質和道德素質,才能勝任“公正裁判者”的角色。

三、法官的保障及懲戒機制

目前,我國法官保障制度還不完善,首先是職業保障,在退休年齡上,法官與行政工作人員沒有區別,法官是技術性、專業性較強的職業,五六十歲正值法官黃金審判年齡段,他們審判經驗豐富,對于案件的審理達到較高水平,讓這部分法官離開審判崗位是一種嚴重的審判資源浪費,也加劇了法官隊伍斷層問題。

其次,在經濟保障方面,我國法官的薪水不高,削弱了法官面對各種利益誘惑的自律能力。高薪不一定養廉,但是低薪更不利于司法主體崇高人格的培養,導致權力的非規范行為或誘惑因素異常活躍,為司法腐敗的滋生、蔓延提供了有利條件。豏西方發達國家的法官都屬于高薪階層,澳大利亞首席大法官的年薪比總理高近10萬澳元,是國內公職最高的;美國聯邦最高法院首席大法官的工資與副總統相當,年薪超過16萬美金,聯邦初審法院法官年薪約13萬美金。豐同時應該強調完善保障制度必須講究工作方法策略,堅持從中國國情出發,不搞理想主義。

《法官法》在“懲戒”一章中采用列舉方式規定了法官的禁止性規范,并規定處分分為:警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。受撤職處分的,同時降低工資和等級。構成犯罪的,依法追究刑事責任。

在英美法系國家,只有法官彈劾制度而無懲戒制度,法官的地位是崇高的,所以法官非受彈劾而不被免職,也不受其他形式的懲戒,并且彈劾必須按照嚴格的程序進行。大陸法國家對法官彈劾的事由較之于英美法系國家更為寬泛,此外,還規定了懲戒制度。

我國對法官懲戒立法最早出現在北京政府時期,北京政府在清末和南京臨時政府有關法官懲戒設想的基礎上,于1915年10月15日第一次公布并實施了《司法官懲戒法》,北京政府司法部還頒布了一系列相關法規,不斷補充、完善司法官懲戒制度,如《司法官懲戒法第三章懲戒委員會施行令》、《司法官懲戒審查規則》、《司法官懲戒處分執行令》、《司法官懲戒法適用條例》,雖然帶有直接移植西方法官懲戒法的急功近利色彩, 但是其某些內容卻值得肯定,如規定了專門的懲戒機構——司法官懲戒委員會,負責對司法官的懲戒事項;司法官應受懲戒的行為不但涉及其各種業內活動,而且延伸到業外活動;對司法官與律師的交往予以限制。豑

筆者認為應該根據中國國情完善在法官保障與懲戒方面的立法,使規范更加具體并具有可操作性,一方面,通過保障對法官的職業、經濟、人身安全等方面激勵法官培養良好的法律修養,另一方面通過懲戒制度在立法、機構、程序、標準方面的完善,加強威懾機制,這樣通過激勵與威懾機制的互動,防范法官違法違紀行為。

四、法官的職業道德建設

保障和懲戒是從外部對法官進行規制的,還要不斷提高法官自身的道德水平,加強法官職業道德建設。埃利希說,“從長遠看來除了法官的人格外,沒有其它東西可以保證實現正義。” 亞里士多德視法官為活生生的正義。盡管法官的判決可因其法律或事實上的錯誤受到非難,法官的誠實和正直則不可懷疑 。掌握熟練的法律技術、具備深厚的法律功底對于審判案件、實現正義固然重要,法官的職業道德起著舉足輕重的作用,一個沒有職業道德的法官,利用自己的法律技術進行裁判,危害性是很大的。法律是維護正義的工具,學會使用這種工具的法官,如果利用各種技術,打著“維護正義”的旗號,實現自己所謂的“內心確信”,就會使法律失去了應有的作用,使人們感到法律的虛無,不利于法治社會的建設。

提高法官的職業道德是法官制度建設的一個重要環節,2001年10月18日,最高人民法院發布了《法官職業道德基本準則》,提出法官應樹立現代法治意識,保持清正廉潔,加強自身修養,遵守司法禮儀,嚴格約束職務外活動。具體講,首先,法官應具有堅定的法律信仰,法律條文必定具有局限性,不能包羅萬象,并且滯后于社會的發展,審理案件不象自動售貨機,投入硬幣,便出現既定的商品。法官在適用法律條文審判案件時,針對小前提(事實),尋找大前提,然后得出結論,必然需要法官對法律條文進行解釋,有時對于不確定概念,還要進行價值補充,而每位法官都有自己的道德立場,這樣法官具有一定的自由裁量權,除了需要法律知識以外,對法律的信仰也是正確行使裁判權的前提。古代清官尚且說“一絲一粒,我之名節,一厘一毫,民之脂膏。寬一分,民受賜不止一分;取一分,我為人不值一分”。最高人民法院院長王勝俊指出:“目前極少數人民法院領導干部濫用職權、收受賄賂、徇私舞弊、腐化墮落的現象,已經嚴重損害了人民法院和法官在人民群眾心目中的形象,嚴重損害了法律權威性和司法公信力,因此要規范法官的自由裁量權。”

其次,法官要具有剛正不阿的品格:不畏權貴,不徇私情,以事實為依據,以法律為準繩,不受外界不良因素影響。人情、關系、這些不良因素經常困擾著法官,傳統社會就比較重視“人情、關系”,真正能與其隔絕似乎不太可能,這就需要法官具有剛正的秉性,超然地對待這些因素,這也需要相關制度地保障,使法官沒有后顧之憂。現實中,會存在一些法官顧忌的“潛規則”,即“互相照顧、互有把柄”,誰不融入就會遭到孤立,更別提晉升了。這也是窩案形成地一個重要原因,封建思想的遺毒還沒有徹底根除,隨波逐流也是很多法官的無奈之舉,因此要結合法官制度建設地其他方面,解決此問題。

再次,法官要有公正的意識,因為法官是中立的裁判者,公正是裁判的靈魂,體現在程序上,要保證程序正義,給予當事人雙方平等的機會,程序公正具有獨立的價值,程序公正是實體公正的前提,有時候,由于證據等方面的原因,審判結果也許與客觀事實有出入,此時程序公正能吸收當事人的不滿,也有利于社會的和諧。還要保證實體正義,在程序正義的基礎上,根據證據事實、法律、作出公正的裁判,法律面前人人平等,不允許有超越法律特權的公民存在,做到適用法律一律平等。

最后,法官要有高度的責任感和使命感。從某種意義上說,法官掌握著當事人的命運,也許一時的疏忽就會導致當事人一世的痛苦。因此,高度的責任感是必不可少的,法官在行使裁判權時,要考慮人民群眾的感受,從立案到判決的各個環節不容許出現任何本應可以避免的失誤。法官要有高度的使命感,法官也是社會的一員,也有社會交往,這就需要法官潔身自好,約束自己的業務外活動,“甘于寂寞”,在社會生活中,不能給人們留下不好的印象,從而產生合理的懷疑。前述三大方面的制度建設,會同時推進法官職業道德建設。

此外,要加強法官培訓。培訓不僅要重視審判藝術及其相關理論知識的教育,更要重視法官心理素質及其道德素養的修煉,不僅要領略國內審判經驗,更要汲取國外理論精華,有組織、有計劃、形成制度、重形式、重內容、更重效果。

還要做好對法官考核工作。目前法院的考核制度也有很大的問題,以案件的標的、收取的訴訟費多少、辦案數、結案率作為衡量法官業績的標準。豓筆者認為考察法官不僅僅從業務素質方面,還要從職業道德方面全面衡量一個法官是否稱職,可以通過專門的考核機構,定期考核,真正做到“在其位,謀其政。”

五、監督與反饋機制

一方面,強化內部監督,充分發揮院內紀檢、監察等職能部門的監督作用,把法官在審判活動中的職業道德行為置于有效的內部監督之中。另一方面主動接受人大、政協和廣大人民群眾的監督,把法官的職業活動置于全社會的監督之下。“陽光是最好的防腐劑”,除了根據案件性質不宜或不能公開審判的案件外,有步驟地逐漸公開庭審現場。

筆者認為可以借鑒“自動控制”理論,在司法審判領域形成閉環反饋控制系統,所謂“閉環反饋控制系統”是指根據系統輸出變化的信息來進行控制,即通過比較系統行為(輸出)與期望行為(下轉第154頁)(上接第152頁)(輸入)之間的偏差,并消除偏差以獲得預期的系統性能。在反饋控制系統中,既存在由輸入到輸出的信號前向通道,也包含從輸出端到輸入端的信號反饋通道,兩者組成一個閉合的回路。如圖所示:

輸出信號通過反饋通道將信號送入比較器,與輸入信號進行比較,得出“偏差信號”,再送入控制器,輸出“控制量”到執行器,使輸出信號能夠盡可能的接近輸入信號。盡管存在外部干擾,使輸出信號偏離輸入信號,有了反饋,可以不斷地將變化通過比較器得出偏差,控制器根據偏差產生控制量,再作用于控制對象,使輸出信號不斷接近輸入信號。

如果是開環系統(沒有反饋通道),則任由輸出量變化,即使相對于輸入信號,輸出信號偏離了很多,系統也無能為力。可見反饋通道是及其重要的。

自然科學與社會科學沒有不可逾越的界限,可以互相借鑒原理,將自動控制理論引入法官制度,可以稱作“法官職業規則反饋系統”。把法官的職業規則的要求看作是“輸入信號”,“控制器”就是法官審判活動,“受控對象”就是案件,“輸出信號”就是案件審判結果。如果案件的結果出現有違反法官職業規則的情形,即與輸入信號要求的標準出現偏差,那么通過法院內部和外部監督(反饋通道),將其進行反饋, 通過懲戒及相關制度(例如錯案追究制度),不斷進行調節,使案件的結果所體現的法官素質符合法官職業規則的要求。

我國目前對法官的監督(反饋通道)主要是法院內部的監察制度,黨的機構、人大、檢察機關也有監督的權利。筆者認為應該逐步完善監督與懲戒制度,強化對法官權力行使的監督,拓寬監督渠道,建立對法官的公眾考評機制,借鑒國外的法官懲戒經驗,設立專門的法官懲戒機構,進一步明確懲戒標準、措施。完善法院巡視督查制度,采取有效措施鼓勵群眾舉報,及時發現違法違紀線索,對不適宜從事人民法院工作的堅決調離崗位,對情節嚴重的堅決依紀依法處理。

六、總結

正義無形亦無價。法官承擔著“興功懼暴、定分止爭”的重要作用,應該樹立正確的權力觀,珍惜權力、慎用權力、用好權力,針對法官腐敗的現象,要以規范權力行使為著力點,以公開透明為基本要求,建立健全行之有效的能夠切實預防腐敗的制度。一方面,通過完善法官的選任、培訓、保障制度,使法官切實提高自身的職業道德素質;另一方面,通過完善監督及懲戒機制從外部規范法官正確行使權力。通過激勵與威懾相結合的方法,有效地遏制法官違法違紀現象,使法官成為名副其實的“正義守護者”。