論行政程序違法的法律責任

王守海

摘 要行政程序違法的法律責任是指行政法律關系主體由于違反行政程序法律義務構成行政違法而應當依法承擔的法律后果。我國現有行政程序法律規定對法律責任的確認、后果及追究方面都有許多需要完善之處。本文建議加強行政程序違法法律責任制度法制化,進一步優化行政程序違法法律責任制度救濟方式,合理規定行政程序違法法律責任賠償制度的范圍。

關鍵詞行政程序違法法律責任責任后果責任追究

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-057-02

我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等多部規范行政行為的法律的陸續出現,對我國行政法無論是從立法角度還是從學者研究來講,都邁出可喜的一步,對我國構建法治政府、推動民主進程、保護老百姓的的合法權益都起著重要作用。由于我國目前地區發展不平衡,地區差異較大等原因,讓我們的立法者對于出臺一部行政程序法顧慮重重,這一顧慮導致至今沒有一部完整的全國性的行政程序法,使得政府機構在履行職責時出現對“法定程序”的困惑、行政相對人對相關行為“法定程序”的質疑,導致大量的行政糾紛難以妥當解決。隨著《湖南省行政程序規定》的出臺,我們在行政程序立法的途徑和實質上都出現了一個全新的角度和亮點,針對此,本文主要從行政行為程序違法法律責任這個角度來進行簡要分析。

一、行政程序違法概述

(一)行政程序違法法律責任的概念

要正確把握行政程序違法的法律責任應首先掌握行政程序違法責任的概念。先前對行政程序違法責任的概念學者們主要是從義務或制裁或后果三個不同角度出發,定義難免有些偏頗。現在學者們基本將三個角度進行了不同程度的綜合,基本認可如下定義。即行政程序違法責任又稱行政程序法律責任,是指行政法律關系主體由于違反行政程序法律義務構成行政違法而應當依法承擔的否定性法律后果。行政程序法律責任與行政實體法律責任相對應。①

(二)行政程序違法法律責任構成要件

行政程序違法法律責任的構成問題,即如何確定行政主體的行為構成程序違法法律責任。行政程序是以服務為本位的程序機制而不是控權或是平衡機制,具有效率性、公正性、準確性和可接受性等特點。②因此關于法律責任的關于構成要件,要充分結合行政程序價值及特點,才能真正實現行政程序法的根本目的。筆者針對此從下面三個方面進行一些探索。

1.主體

雖然責任承擔的主體很明確應為行政主體,但由于我國不同機關之間的錯綜復雜,上下級機關的權責不明,以及部分行政主體將行政權力授權或者委托其他組織(包括不具備行政主體資格的組織)等情形,使得我們在具體行政責任承擔時難以確定具體的責任主體為哪一組織。盡管我國相關法律在這一問題上可以說是做了比較明確的規定,如《國家賠償法》第七條的規定,③規定了行政機關內部以及與其他組織之間的責任劃分,但在現實中各機關、組織間互相包庇、指責、推諉等現象屢有發生,這嚴重阻礙了行政程序及其他途徑所賦予的關系人的救濟途徑。而這些問題的產生主要在于我國行政程序規范的缺乏,為什么筆者認為主要原因是這個?我們可以去《湖南省行政程序規定》對行政程序中主體的有關規定中尋找答案,該規定明確了上下級機關間的職責,對職責不明的可采取有關原則予以確定;規定了不同行政機關之間的職權不明的處理辦法;確定了授權組織的條件和權限等等規定。而這些規定針對我們提到的上述問題,可以起到極大的防治作用?！逗鲜⌒姓绦蛞幎ā分械默F行規定可能由于條件的不成熟、規定的有關不足難以徹底消滅上述問題。但是隨著我國行政程序法的不斷完善,隨著法治政府的要求,上述問題最終會得以妥善解決。

2.行政行為。

行政主體行政行為違反法定程序的主要表現有四個:步驟違法;方式違法;順序違法;超過時效及違反時間要求。④這里主要存在的問題是,是否違反四種步驟法律后果一致;如何把握程序違法中“度”的問題。尤其是“度”的問題和行政程序違法法律責任的追究密切相關,“度”的把握將影響到行政主體的行為是否有效,關系到相對人合法權益能否獲得保障。要掌握好這個問題,仍然要妥善處理好程序和實體的關系,我們對于違反行政程序問題在重視程序價值、追求相對公正同時,對于不影響案件事實公正審理的一般程序違法事實是否應采取相應寬松或靈活的態度?

3.損害后果

之所以將損害結果列為行政程序違法法律責任的構成要件之一,這里并非單指實際的損害事實,而是包含對程序價值的損害,如行政主體在違反程序規定中存在重大過錯,嚴重缺乏形式要件,即便結果并未對相對人造成任何實際損害,那么其行為仍不可取,那是對法律權威性的極大破壞,會喪失人們對法律的信任,淡化法律意識。

我國《行政訴訟法》第五十四條規定,人民法院經過審理,根據違反法定程序的不同情況,判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。這一絕對否定規定,存在著太多弊端。這一點筆者認為可采取民事訴訟中的相關態度,民事訴訟法規定二審法院對一審判決發回重審的情形規定:原判決違反法定程序,可能影響案件正確判決的,裁定撤銷原判決,發回原審人民法院重審。對再審案件從定案證據未經質證、管轄錯誤、當事人未經合法傳喚缺席判決等幾個程序違法方面明確可以再審,對于其他未例如在內的采用較為靈活原則,即違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形可決定再審。也就是上文所提到的“度”的問題,應從價值損害程度及實際損害等多方考慮。

二、行政程序違法法律責任追究

在行政程序違法法律責任追究中我們首先和必須要解決好兩個基本問題,即由誰來追究行政主體程序違法法律責任和如何追究行政主體的行為構成程序違法法律責任。

(一)由誰來追究行政主體程序違法法律責任

這直接關系到行政相對人提起救濟的途徑,這個問題解決的好壞就將影響到相對人是否最終能及時、最終、有效的通過法定程序解決問題。結合我國有關法律及學者的學說,⑤我們可以看到我國目前追究行政主體違反程序法律的主體主要有以下三個。

1.行政機關

由行政機關自身來確定行政程序違法,由憲法及行政法律法規都已經明確予以確認。憲法確認的行政機關權力及上下級之間的領導與被領導關系以及監督與被監督關系,對由行政機關確認違法提供了根本依據;同時我國很多行政法律法規都明確規定了行政機關對行政程序違法的確認,如《中華人民共和國行政處罰法》中有關法律責任條款,《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國行政復議法實施條例》等法律條款中的所涉規定。但也有學者認為這些法律條款的規定趨附于行政實體違法,無法擺脫程序違法與實體結果之間的協調。⑥這不僅限于行政機關存在的問題,在下面提到的司法機關確認中同樣存在此類問題。由行政機關來確定行政程序違法,利大還是弊大?在我國通過行政機關來確認行政程序違法能否成為主要方式?這些都是值得我們的立法者需要思考的問題。

2.司法機關

我國《行政訴訟法》第二條規定公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。司法機關在確定行政程序違法過程中又存在什么樣的問題呢。在這里司法機關在審查程實體違法或序違法時已被限定在具體行政行為中,對抽象行為的確認將權力是賦予了權利機關,這種分類合不合理?能否切實保護相對人的合法權益?這在很多學者那里都已經被多次提及及論證。

根據行政復議前置規則,許多行政案件的確認首先需要通過行政復議,同時及于當事人對訴訟和復議的選擇權,當事人復議后對結果提起的訴訟,法院在確認中如何解決好復議與訴訟的關系,原行政機關與復議機關的關系,在司法實踐中均存在不同程度的問題。

3.權力機關

權力機關對于行政行為的審查范圍僅限于抽象行政行為的合法性,即對相關法律法規的合法性經行監督審查,并有權做出確認違法、撤銷的權力。但在抽象行政行為里是否能直接確認行政主體程序違法,以及能否據此撤銷行政法規、規章、決定、命令,這些都尚不明確。

此外,我國還存在黨和人民群眾對行政機關的監督。雖不能直接確認行政機關程序違法,但是對行政機關依法行使職權及相關部門追究政機關程序違法責任起到積極作用。

(二)如何追究行政主體的行為構成程序違法法律責任

對行政程序違法法律責任的追究我國目前主要采用問責制度。隨著行政問責走向法制化和規范化,當然是令人鼓舞事情。然而問題也在于,行政問責制度的法律基礎和規范基礎依然嚴重不足。以往各地出臺的有關行政問責的法規,有些地方可能規定得很細致,例如工作時間上網聊天,擅自離開崗位等等,可以給與處罰;以此作為治理“庸官”和“懶官”的根據。但是總的來說,究竟什么職位與什么責任相關,什么權力與什么責任掛鉤,還是缺乏明確的規定。越是涉及高級官員的,越是這樣。這同時表面我國缺少一部完整的行政程序法。

讓我們結合《湖南省行政程序規章》來看如何解決此類問題。

第一,歸則原則,以問責制度及原則作為對行政違法行為的基本原則。

第二,明確追究責任情形及責任追究形式。

第三,確定責任主體行政機關及其工作人員。在行政機關工作人員中進一步明確指出包括直接責任人員和直接主管人員。

通過這樣一個完整的體系將權責、職責系統劃分,對于我們解決現實中的類似問題將發揮及其重要作用。當然《湖南省行政程序規章》對于此規定也可能存在很多不足的地方,但是其責任追究問題上完整的系統的規定,毋庸置疑的是現有行政程序領域中的帶頭人。

但是在追究行政主體的法律責任時,我們還應該要注意區分追究機關法律責任與追究個人法律責任兩個概念。有學者對此已經做了相關定性,《國家賠償法》的性質主要屬于“機關責任法”,而錯案追究法的責任主要是工作人員的“個人責任追究法”。⑦筆者不在做贅述。

三、完善行政程序違法法律責任制度的有關思考

隨著我國第一部地方行政程序規章的出臺,我國在行政程序立法模式上出現了新的起點。當然在行政程序違法法律責任制度仍有需要完善的地方。首先要明確的是國家與社會、行政主體與行政相對人的關系,他們雖然分立但絕對不是對立。政治管理是國家與市民社會的中介⑧。我們的政府應該是法治型、責任型與服務性相結合的,那么我們在建構行政程序法律責任乃至整個行政法體系中都應圍繞這個中心。結合有關法律法規及學者們的觀點,筆者提出一些粗淺的建議。

(一)行政程序違法法律責任制度法制化

現下我國倡導法治政府、責任政府,而在行政程序違法方面僅是通過一些部門規章、規定或者一些行政機關內部管理規則來予以確認,具有較大隨意性,同時對于行政相對人來講,本身的弱勢地位,再加上沒有法律保障,要保護其合法權益實在是難值得推敲。筆者認為,不管是法治政府的需要,還是從真正依法治國、保護當事人合法權益角度來講,我國都應制定一部統一的行政程序法。假如說是因為地區差異導致一部程序法難以權衡各地方利益(筆者并不認為地區差異等因素對統一程序法有致命影響),那么我們即可效仿湖南省制定地方行政法規或規章,這樣的正式程序法規在我國現有國情下是絕對必要的。

(二)優化行政程序違法法律責任制度救濟方式

我國現有的救濟方式雖然多,但是存在的問題卻非常嚴重,行政救濟、司法救濟反而不是相對人首要選擇的主要救濟方式,代之以方式的竟然是信訪。隨著信訪方式的壯大,受最大傷害的將是行政權威和司法權威。結合國外司法救濟的相關形式以及我國學者的有關研究,筆者認為應優化救濟方式,完善現有救濟方式,實現優勢互補的同時,暫時先由當事人進行選擇適用,但主流最終應回歸為司法救濟。

(三)完善行政程序違法法律責任賠償制度

我國現有的責任賠償制度中,主要是針對實體違法,對行政程序違法在篇章中有所規定,但是范圍較小并且不夠確定,標準較低且不夠明確,適用起來存在較大困難。因此對于賠償的范圍和標準這兩個賠償制度中的核心問題應繼續完善。

程序對規范行政權力正當行使,保護公民權利,提高行政效率,實現法治,體現行政公正、民主方面具有不可替代的作用。從追究程序違法法律責任的角度來規范和監督行政行為,不僅能增強人們的程序意識(尤其是行政機關的程序意識),更有助于改善我國目前依法行政的狀況。那么完善行政程序違法法律責任制度就顯得尤為重要了。

注釋:

①汪棟.行政程序法律責任概念初探.甘肅行政學院學報.2003(4).

②葉必豐.行政法的人文精神.北京大學出版社.2004.252.

③《國家賠償法》第七條的規定:行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,該行政機關為賠償義務機關。兩個以上行政機關共同行使行政職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,共同行使行政職權的行政機關為共同賠償義務機關。法律、法規授權的組織在行使授予的行政權力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,被授權的組織為賠償義務機關。受行政機關委托的組織或者個人在行使受委托的行政權力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,委托的行政機關為賠償義務機關.

④姜明安主編.行政法與行政訴訟法.法律出版社.2006.290.

⑤王亞琴.行政程序法律責任研究制度.群眾出版社.2006.199.

⑥馬懷德.行政程序立法研究.法律出版社.2005.435.

⑦ 高家偉.國家賠償法≠ “錯案追究法” .檢察日報.2006年//4月//24日/第006版.

⑧[英]馬克尼·奧克里爾斯.陳小文譯.管理市民社會.商務印書館.2008.3.