“被告即行政主體”的理論與實踐缺陷

許 蓓

摘要現行行政主體理論認為行政訴訟的被告必須是行政主體,如果不具備行政主體的資格就不能具備訴訟主體的資格。這種“被告即行政主體”的思維模式對行政訴訟的理論與實踐產生了很大的消極作用,本文將以此為視角對“被告即行政主體”的理論與實踐缺陷發表相關見解。

關鍵詞被告行政主體訴訟主體

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-107-01

村民委員會享有獨立的自治權力,執行自治事務,是我國現行體制框架下的一種特殊的社會主體,對村民委員會的權力進行規范與控制是相當重要的,而明確村民委員會在行政訴訟中的主體地位則是對村民委員會權力規范的前提。

一、傳統的“被告即行政主體”思維模式

傳統理論認為行政訴訟的被告必須是行政主體,因為訴訟主體必須要能承擔最后的實體責任,如果不具備行政主體的資格就不能具備訴訟主體的資格,這就是所謂的“被告即行政主體”的思維模式。①在目前我國法律體系尚不健全的情況下,行政主體范圍是相當有限的,這種局限性直接導致了行政訴訟被告資格的局限,傳統行政主體理論已經不能有效地指導法律實踐,也無法適應行政訴訟發展的需要,它不僅造成了在確定行政訴訟被告時的困難,為公民訴訟帶來諸多不便,甚至因此使大量公民訴訟無門,而無從尋求法律的救濟和保護。

正如在村民狀告村委會的案件中,往往都因為村委會不具有行政主體資格進而不能成為行政訴訟的被告而拒之法院的司法審查之外,從而導致大量社會公共組織的管理活動難以受到司法力量的有效制約,相關社會成員的合法權益也因此而缺乏法律的有效保障。我們認為,在被告的確認方面雖然需要考慮訴訟后果的承擔,但不應該把這種實體責任的承擔作為一種訴訟的門檻。

二、從村民訴村委會看“被告即行政主體”的理論缺陷

我國現有的行政主體理論直接導致了我國行政訴訟被告的確定缺乏根基。事實上,行政主體的確立與認定行政訴訟的被告之間并無多大的聯系,作為行政實體法上的行政主體與行政訴訟主體之一的被告分別屬于不同的領域和階段,其所遵循的邏輯并不相同。行政主體所體現的是實體權力的行使與實體責任承擔的一致性,強調的是某一組織具有行政法上的獨立法律人格。行政訴訟被告的資格確定更多地應當考慮如何有利于當事人訴權的行使,如何切實的保護當事人的權利,而不是僅僅考慮訴訟后果的承擔,因為參與訴訟的主體并不意味著就必須是最終承擔實體責任的那個主體。②

綜上所述,確定行政訴訟被告應當從有利于訴訟方便角度出發,而不需要重視行政實體責任的歸屬問題。③訴訟主體與行政主體不應該也沒有必要完全統一,在特定的情況下,訴訟主體可以獨立于行政主體,如果要將訴訟主體與行政主題捆綁在一起,無異于作繭自縛,而且還混淆了兩個不同的概念。一般說來,只要是行為者實際地行使了公共行政權力,就應當能夠成為被告。在村民委員會實施管理職能時,其與村民形成管理與被管理的不對等法律關系,村民委員會的自治活動無疑具有國家意志性、公共利益性和優越性的特征,因而必然屬于公共行政權力的運用,就具有行政訴訟被告資格,是一個適格的行政訴訟主體,至于村委會是否能成為行政主體是否能承擔實體責任在此先不作討論,總之,當村民委員會這種運用公共行政權力的活動侵犯了村民的利益,村民向司法機關尋求保護時法院就應當受案并依法作出判決,而不是任由村委會的權力成為法律規制的空白。

三、從村民訴村委會看“被告即行政主體”的實踐缺陷

第一,“被告即行政主體”的思維模式直接導致了司法實踐里大量村民和村委會的糾紛法院受案于法無據,人權司法保護的理念也不可能得到很好的貫徹和實行。由于現行法律的漏洞和缺失,導致司法實踐中法院面對大量的村民和村委會之間的糾紛案件無所適從。如果受理于法無據,不受理則與維護公平正義的職責相違背。從大量的報道來看,大多法院是抱著多一事不如少一事的態度以村委會不是行政主體為由駁回農民的訴訟請求。法官們的爭論大多集中在村民委員會是否能成為行政訴訟被告問題上,從大量發表在網站等大眾媒體上的案例評析中略見一斑。④

第二,“被告即行政主體”的思維模式間接地成為農村矛盾突出,大量農村不穩定因素存在的根源,極大地影響了社會主義新農村的構建。農村社會的不穩定因素很多存在于村民和村委會之間的矛盾,面對當前農村出現的諸多糾紛和問題,法院在解決村民的訴訟時會以村民委員會不是行政主體為由不予受理或駁回起訴,這等于剝奪了村民應有的獲得司法救濟的權利,新農村建設的步伐勢必會受到嚴重影響。⑤所以說確認村民委員會的行政訴訟主體地位不僅是理論發展的要求,而且是解決司法實踐問題的需要,更是我國當前正在進行的社會主義新農村建設的需要。

第三,“被告即行政主體”的思維模式最終將導致村民自治無法得到良好的實現,有悖設立村民自治的初衷。村民自治是向社會分權的結果,在未經適當程序予以改變或撤銷之前,村民必須服從村民委員會的決定。那么如果村民委員會的決定得不到相關司法機關的有效法律監督就違背了設立村民自治的初衷,從某種程度而言,甚至是助長了專制和腐敗的產生。

綜上所述,村民訴村委會具有很大的社會積極意義,以村民訴村委會為視角,反思我國目前在確定行政主體與行政訴訟被告里存在的問題,對完善我國行政體制具有重要意義。筆者認為,村民委員會只要實際地行使了公共行政權力,就應受行政法的調控,而不是一味地爭論其是否是一個適格的行政主體,因為它的行政訴訟主體地位是不應再受到質疑的,我們不單應從立法上盡快予以明確和完善,以維護村民合法權益,在司法實務中也應準確把握社會公平原則,力求法律效果和社會效果的統一,優質高效地發揮行政審判的社會職能。

注釋:

①應松年主編.行政法學新論.中國方正出版社.1998年版.第90頁.

②楊海坤,章志遠.中國行政法基本理論研究.北京大學出版社.2006年版.第185頁.

③王名揚.法國行政法.中國政法大學出版社.1989年版.第41頁.

④http://xzf.nwupl.cn/yuanzhu/ShowArticle.asp?ArticleID=785.

豑楊偉東.從被告的確定標準看我國行政訴訟主體劃分之弊端.央政法管理干部學院學報.1999(6).