關于加強檔案法制建設的思考

劉湘鈞

摘要：加強檔案法制建設是保證檔案工作有規有序、穩定健康發展的必然要求。要樹立明確的法制觀念，不斷完善檔案法規體系，協調法律法規關系；加強檔案法制宣傳，加大普法力度；提升檔案隊伍素質，確保檔案執法質量，落實檔案執法措施，嚴格公正執法；改善檔案監督機制，強化監督職能。惟有這樣，才能促進依法治檔工作不斷向縱深發展，真正實現檔案工作所擔負的維護檔案的完整、安全和歷史真實的重任。

關鍵詞：檔案法制；法制宣傳；檔案執法；檔案監督

中圖分類號：G271.3 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）08—0066—03

《中華人民共和國檔案法》從1987年頒布到1996年的修正，檔案事業從總體上發生了新的變化。只有加強檔案法制建設才能使檔案工作逐步走上法制化、制度化的軌道，才能使豐富的檔案信息資源得到充分開發利用，更好地為社會各方面提供有價值的服務。但隨著改革的進一步深化和發展又出現了許多新情況、新問題，諸如檔案執法人員法治意識滯后、執法主體資格不夠確定、執法隊伍素質仍需提高等問題依然突出，直接影響了依法治檔工作的成效。因此，加強檔案法制建設，促進依法治檔工作不斷向縱深發展，這是檔案工作者必須面對的一個重要課題。這里筆者擬就加強檔案法制建設的思路對策談一點粗淺的認識。

一、完善檔案法規，協調法律關系

明確檔案行政管理部門的法律地位，理順檔案行政管理體系是檔案事業發展和法制建設的必然要求。各級人民政府首先要以地方立法的形式，明確檔案行政部門的執法主體地位，落實執法機構和行政編制，使檔案部門適用法律的行為具有合法性、權威性。[1]將檔案法制建設置于市場經濟和知識經濟的大背景下深入研究，正視這種環境對檔案管理和檔案法制建設的挑戰，實事求是地研究檔案事業發展的現實問題和檔案法制建設面臨的現實矛盾，以檔案法為主體，以現行的檔案法規和規章為補充，進行配套法規的制定與修改，逐步充實、完善檔案法律體系，使其更具現實性和可操作性。

針對檔案法律、法規自身存在的不足，我們要謹慎對待、認真研究，不斷修改完善。對于法規中原則性太強的要使之更具操作性，對于法規中不明確的規定要加以細化。檔案法規的完善過程要經過自下而上和自上而下的反復磨合與協調才能完成，不僅法規部門要積極進行，而且要讓廣大檔案工作者或社會人士參與，盡可能多地吸收他們的合理化建議。在協調關系上，各法規制定者一方面要依法行使好自己的權利，不能制定出超越自己權限的規定；在制定法規過程中要加強與其他檔案部門的合作與協調。還要注意與檔案以外部門的關系，當其他法律、法規在制定、修改時，檔案部門也應積極參與，提出意見，借助其他專業法律、法規的權威和貫徹執行來推動檔案工作的發展，增強檔案法規的延伸型和滲透性。

要填補法規空缺，針對內容落后、不合時宜的法規、制度，該廢止的一定要及時廢止，該發展的一定要適時發展，制定有時代感的法規。[2]最近十幾年來我國檔案法規體系有了長足的進步，出臺了以檔案法為代表的一系列法規文件，這對于檔案工作的法制建設是十分必要和及時的。各級檔案領導和管理部門，還結合實際制定了一批適合本部門、本單位特點的實施性措施，使檔案法制建設逐步走向成熟。現有的檔案地方法規中，有不少地方先行立法的例子，其中與國家法律法規相抵觸的要立即廢止。要積極吸取同行業、相關行業、不同地區、不同國家的有益經驗，發揮后發優勢。如數字檔案館的建設中我們就可以借鑒和參考數字圖書館的發展經驗；電子檔案的法律法規制定，我們就可以比照和吸收歐美等發達國家已制定出的各種有關法規。檔案工作的法制化建設也不是一勞永逸的事情，在修改、制定法規時要協調好新立法規、規章與已頒布法規、規章之間的關系；協調好新立法規、規章之間的關系。檔案立法只有建立在科學性的基礎上，才能保證其可行性、穩定性和高效性，以便建立由不同法律效力層次構成的以檔案法為核心的科學、合理、配套的檔案法規體系，從而促進檔案法制建設健康發展。

二、加強法制宣傳，加大普法力度

法規體系的完善，是依法治檔的基礎，而依法治檔的實施，有待于對法律法規的學習和宣傳。要搞好檔案法

制建設就要加強檔案法制宣傳的力度、廣度和深度，要提高全社會檔案法制意識，使全體公民逐步了解檔案與檔案工作，知曉檔案法律賦予公民利用檔案的權利與保護檔案的義務，就必須加大宣傳力度，利用各種途徑與手段，宣傳國家檔案立法，普及檔案法律知識，強化法制觀念。只有加強對檔案法律、法規學習，才能不斷提高各級領導、檔案工作人員以及社會各方面的檔案法律意識和檔案法制觀念，才能依法辦事。檔案法制宣傳教育涉及到內外兩個方面。對內搞好宣傳教育，能夠充分發揮檔案工作者的主觀能動性，激發人的工作熱情，極大地提高工作效率。對外是讓社會了解檔案事業和工作，取得社會認可、支持和理解的最佳渠道。這一工作做好了，不但會提高全社會的檔案法制意識，而且會給檔案工作帶來意想不到的收獲。[3]社會在發展，法規在不斷推陳出新，因此宣傳和學習是一個不斷前進和發展變化的課題，只有常抓不懈，方能收到穩定而全面持久的效果。

檔案法制宣傳要做到全方位、多角度地開展，既要充分運用報刊、廣播、電視、互聯網等大眾媒體宣傳，也要對一些偏遠貧困地區要通過印刷宣傳單、小冊子等形式進行宣傳，也可以通過講座、競賽、懸掛標語、專欄板報、咨詢服務等大眾容易接受的形式，開展全方位的普法宣傳，不斷營造聲勢，擴大影響。還可以把檔案法制和檔案知識融入文學作品，以知識性、趣味性、娛樂性、技藝性、生活懸念性等公眾喜聞樂見的形式，將法制、檔案、檔案工作、檔案生活展現給社會。在對檔案違法事件與人員進行通報批評的同時，要更多地宣傳那些在檔案法制建設中做出突出貢獻的優秀事例，推廣他們的做法和經驗。增強檔案法制建設內容的宣傳形式，提高人們的興趣。在原有宣傳的基礎上，應開設一些案例分析、辯論會、專家論壇等形式多樣的專欄節目，還可以通過“檔案法制宣傳日”的方法來宣傳檔案法制建設的有關知識。[4]

在全社會開展檔案法制宣傳教育活動，廣泛普及檔案法律常識，以增強全社會的檔案法制觀念，提高全社會檔案法律意識和素質，使人人都知法、遵法、守法，從而達到依法治檔的目的。引導廣大檔案工作者和社會的廣泛關注、積極參與，對普及檔案法律，擴大社會宣傳，增強社會檔案意識和法制觀念起到很好作用。各級檔案部門要認真總結經驗，進一步創新工作形式，廣辟宣傳途徑，搭建有效平臺，把法制宣傳教育引向深入。要提高檔案普法的針對性，著力加強對領導干部、法人代表、專業技術業務人員和檔案人員等重點對象和機關、大型企事業單位等重點單位的宣傳。

三、提升隊伍素質，確保執法質量

只有造就一批政治覺悟高、業務素質強、法律能力的執法隊伍，檔案執法工作才能得到深入落實。[5]加強檔案法制建設，必須大力提高檔案法制工作人員的政治素質和業務素質。檔案法制工作是一項科學性、政策性、專業性強的工作，要求檔案法制工作人員必須具有較高的政治素質和業務能力，要有檔案專業知識和法律知識，還要有處理問題的能力。在檔案事業發展到依法治檔的今天，檔案執法人員要盡快實現兩個轉變，即從重業務指導轉變為重執法監督，從行政管理為主轉變為依法管理，以適應當前依法治檔的需要。執法人員不僅要學習檔案法規、規章和制度，還要學習掌握行政處罰法、訴訟法、國家賠償法、行政復議條例等相關知識，有意識培養和增加依法治檔的責任感。執法人員要認真研究在執法過程中遇到的新情況、新問題和新變化，樹立超前意識，及時總結研究，并采取切實措施加以解決。

提高檔案工作的執法質量和水平，關鍵在于提高行政執法人員的綜合素質。法律規定不作為是違法，作為不正確同樣也是違法，因此科學、規范地檔案行政執法工作需要有一支既具備較高的檔案業務水平，又要精通檔案管理的法律法規及相關行業和領域法律法規知識的嚴于執法、敢于執法的隊伍。為提高執法人員的執法素質，可以采取積極引進專業人才的方法，充分發揮他們的專長，或就目前檔案人員的狀況進行有機整合。要注意抓好檔案行政執法人員在實踐工作中綜合素質的鍛煉和提高，積極要求和鼓勵檔案行政執法人員深入實際，參與行政執法的整個過程，堅持檔案法制學習和檔案法制實踐相結合，不斷總結執法經驗，提高執法水平。

加強檔案行政執法隊伍的建設，必須對執法人員定期培訓，堅持崗位培訓制度，加大培訓力度，拓展培訓范圍，進行檔案法規教育，法制理論知識教育，思想道德教育，檔案法制工作能力的培養教育，著力提高檔案工作者整體素質，不斷推進基層檔案隊伍整體素質的提升，并要求持證上崗。執法行為要規范，健全、履行執法程序制度、制衡約束制度、激勵考核制度。引導、培養、提高全員整體素質，使其熟練掌握，正確運用履行職責所必需的各種法律與法規知識，提高依法行政、依法管理檔案事業的水平，使檔案法制建設沿著正確的軌道健康發

展。

四、落實執法措施，嚴格公正執法

落實執法措施要堅持“有法必依，執法必嚴，違法必究”的原則，采用定期檢查與臨時檢查，整體檢查與個案調查相結合的方法。既查義務性法規的執法情況，又查禁止性法規的執行情況。要以依法行政、公正執法為重點，增強檔案行政行為的公開性和透明度。要建立嚴格的執法制度和執法程序，使執法活動規范化、制度化，謹訪主觀隨意性。完善執法，還要建立法規執行情況的監督檢查制度，切實加強檔案法規執行情況的監督檢查工作，以保證正確地貫徹實施。檔案行政管理部門應當嚴肅認真地執法，履行法律賦予我們的權力和職責。檔案執法人員要“敢”字當頭，理直氣壯地依法治檔。在執法時，要事事處處以檔案法規為依據，嚴格按程序辦事。要加大檔案執法檢查力度，認真查處違法行為，真正使檔案執法工作落到實處，不搞花架子。要大張旗鼓地普查與定期檢查相結合，要重點檢查與有針對性的查相結合，要教育與處罰相結合。堅持“法律面前人人平等”的原則和公正的法治精神，并做到執法中嚴禁亂執法和出現粗暴蠻橫濫處罰現象，推動檔案法制建設深入發展。

檔案行政執法是檔案法制建設的關鍵環節，是保證檔案開放利用法律法規發揮作用的必要手段，也是檔案開放利用法制建設的重中之重。[6]各級檔案行政管理部門和行政管理人員作為執法的實施部門和實施者，其法制意識的強弱直接關系檔案行政執法的效果。檔案行政執法主體處理檔案開放利用中的違法行為時，要做到查清違法事實、準確適用法律，嚴格依法處罰。檔案館工作人員也應當堅守“忠于職守、遵守紀律、具備專業知識”的信念，接待檔案利用者時，應主動告知或出示利用檔案的有關規定，并對整個提供利用服務進行有效的監督；為利用者出具檔案證明時，確認檔案的原始性和真實性，符合操作規程，否則因玩忽職守對檔案造成的損失，將被依法追究法律責任。要從思想上強化依法行政、依法治檔的理念，提高全體檔案執法人員和檔案工作人員的認識水憑，切實做到合法行政、合理行政、程序正當、行為規范。

要想使檔案執法工作真正落到實處，檔案執法就需要做到“三嚴”，即嚴格檢查、嚴肅查處、嚴明紀律。[7]要嚴格以檔案法律法規為依據，對社會各領域檔案工作進行全面執法檢查，加速依法治檔進程；要深入細致檢查檔案管理、檔案保護、檔案利用情況，調查違反檔案法規、檔案管理的行為，對檢查中發現的重點問題要重點檢查，一查到底，查明原因，查清責任，依法處理。要做到嚴肅查處，就要嚴格遵循程序，既要嚴密、合法，又要科學、規范。要尊重公民合法權利，掌握有關程序，使檔案行政處罰做到公開、公正。還要注重事實依據，真正做到違法事實清楚，處罰程度合理。查處檔案違法案件不可避免地遇到來自各方面的干擾，這就要求加強對檔案執法人員的教育，提高執法水平。一方面要公正執法，該處罰的就處罰，嚴格依法辦事，有理有據，公正合理，不能執法不懂法而在執法過程中違法；另一方面要廉潔奉公，抵制各方面的干擾，不講情面，不徇私情，不能違規違紀、知法犯法，從而建立起一支紀律嚴明、作風過硬的檔案執法隊伍，確保檔案執法順利開展。

五、改善監督機制，強化監督職能

改善和加強檔案執法的監督機制，強化檔案執法的監督職能是實現檔案行政管理法制化的重要組織保證。檔案法制監督是根據我國檔案工作的實際，依據國家的有關法律、法規對檔案行政管理機關，檔案事業單位及檔案工作人員的活動情況是否合乎國家有關律、法規，是否廉潔、高效等進行有效的法制監督。按照有關法律規定及檔案法制工作的要求，檔案行政法制監督體系包括國家各級權力機關對檔案行政管理機關的法制監督；國家各級行政機關主要是各檔案行政管理機關自上而下地進行監督；由國家各監察機構和審計機構進行監察和審計監督；由國家級檢察機關對各級檔案行政管理機關進行必要的檢查監督；由各級審判機關進行必要的審判監督；以社會織和公民為主體進行社會監督；以黨的各級組織為主體進行行政法制監督。[8] 建立健全檔案執法監督網絡體系也十分必要。

強化檔案行政機關內部監督是關鍵。實行上級檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門的考核制度，以實現上級對下級行政執法行為的有效監督；實行下級檔案行政管理部門向上級檔案行政管理部門的報告制度，通過下級定期向其上級報告檔案行政執法工作情況，自覺接受上級的監督和檢查。檔案行政管理部門要全面推行檔案行政執法責任制，依法界定檔案執法職責，嚴密執法程序，細化執法標準，完善考核體系，規范行政行為，不斷增強檔案行政執法隊伍的依法行政、依法辦事能力，提高依法管理檔案事業的水平，努力推進檔案事業法制化進程。

在強調加強檔案管理部門和人員內部監督約束機制的同時，還不應忽視外部監督機制的作用。檔案行政管理部門要自覺接受人大、政府及政府法制部門的監督，可通過向其報告工作、接受質詢、邀請人大代表視察檔案法律法規貫徹實施情況等方式對檔案行政管理部門依法行政工作情況進行監督。在接受權力和行政機關的監督的同時還要自覺接受社會和人民群眾的監督，建立受理市民舉報投訴制度等，并暢通群眾的行政復議、行政訴訟等法律檔案，真正把檔案事業置于群眾的監督之下，杜絕以權謀私的不正之風。檔案工作人員和廣大社會利用者依法享有對檔案事業的廣泛監督權力，有權向檔案管理部門及其領導提出詢問、要求、批評和建議，并有權申訴、控告和檢舉有關單位和人員的違法瀆職、侵權等行為。

只有加強檔案工作的法制建設，樹立明確的法制觀念，才能保證檔案管理工作的嚴肅權威性，保證檔案工作有規有序，穩定健康發展。加強檔案法制建設無論從依法促進檔案事業持續、健康、協調地發展來講，還是從推動社會民主與法制化的進程而言，都具有其重要的現實作用和深遠的歷史意義。

參考文獻：

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[7]李鳳勤.談如何加強檔案法制建設[J].檔案管理，2007，（4）：79.

[8]愛國.論檔案法制建設[J].中國行政管理.2001，（12）：17-19.

（責任編輯/石銀）