論勞動教養制度的產生與演變

王　濤

摘要：本文從對歷史進行反思的角度,重新對勞動教養制度的產生及各個重要時期的演變做了研究，指出勞動教養作為我國一個在特殊時期采用的特殊管理處罰方式，無疑做出過很大貢獻，但是它的存在產生了不具有合法性、程序不公正、實體不合理和造成警察權濫用等問題。勞動教養制度已經完成了其歷史使命，如果不盡快對其廢止或改革，必將嚴重影響我國的和諧發展。

關鍵詞：勞動教養；制度；演變；問題

中圖分類號：D916.8 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）08—0046—02

一、勞動教養制度的產生

勞動教養制度是我國特有的，它的產生有其深刻的社會歷史背景。1957年8月1日，全國人民代表大會常務委員會第78次會議批準了《國務院關于勞動教養問題的決定》（以下簡稱《決定》），8月3日國務院予以頒布。《決定》以立法的形式正式確認了黨和政府的勞動教養構想，明確了勞動教養涉及的一些基本問題。

首先，勞動教養的目的。從《決定》界定的勞動教養對象的類別來看，普通違法和輕微犯罪人員被提到了首位，勞動教養已經從最初構想的以維護政治穩定為基本目的轉向以維護社會秩序為主要目的。

其次，勞動教養的性質。勞動教養被確定為“對于被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種辦法”。

再次，勞動教養的程序。《決定》規定，民政、公安部門，所在機關、團體、企業、學校等單位以及家長、監護人都可以提出申請，經省、自治區、直轄市人民委員會或者它們委托的機關批準。

再次，勞動教養的期限。《決定》未作硬性規定，而是采用了彈性制。“被勞動教養的人，在勞動教養期間，表現良好而有就業條件的，經勞動教養機關批準，可以另行就業；原送請勞動教養的單位、家長、監護人請求領回自行負責管教的，勞動教養機關也可以酌情批準。”在實踐中，實際上由公安部門按比例解除勞教。

最后，勞動教養工作的管理。《決定》確認“由民政、公安部門共同負責領導和管理。”但實踐操作中變成

了公安部門一家管理。

二、勞動教養制度的發展與演變

勞動教養制度創設不久即遭到了“反右”擴大化的消極影響。1958年8月召開的第九次全國公安會議進一步擴大了勞動教養對象的范圍，從地、富、反、壞、右五類分子擴大到少數不服從管教的巫婆、神漢、二流子、懶漢等。還提出了大辦勞教的思想，不僅地、市辦勞教，而且還鼓勵縣辦勞教、社辦勞教。至此勞動教養對象的收容范圍和勞動教養場所由大中城市擴大到了縣城和農村。從1958年開始，全國收容勞動教養人員的數量急劇增長，當年末收容人數達到355777人，1959年達到435325人，1960年達到勞動教養歷史上的最高峰，達到499523人。經過清理整頓，勞動教養人員的數量有所下降，1962年，勞動教養的人數由1961年396133人下降到186765人，1963年下降到143373人。

1966年文化大革命開始了，“文化大革命”是黨和國家經歷的一場空前災難，國家的各項事業在這場災難中都遭到了不同程度的破壞，勞動教養工作也受到了嚴重的沖擊。

直至1979年，被勞動教養的人員沒有明確的期限，有的人最長被勞動教養達20多年。在黨的十一屆三中全會之后，黨和政府高度重視作為社會治安重要手段的勞動教養工作。

1982年1月21日國務院轉發了公安部《勞動教養試行法》，對涉及勞動教養的部分問題重新作出了規定。

三、現行勞動教養制度存在的主要問題

（一）勞動教養不具有合法性

首先，勞動教養違憲。勞動教養可以歸屬于行政權，甚至可以說是警察權的內容。也就是說只要由省、自治區、直轄市和大中城市的勞動教養委員會或者說公安機關審查批準，即可剝奪公民人身自由長達3至4年之久。《中華人民共和國憲法》規定:“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。 任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”根據這一規定，勞動教養顯然違反了憲法。因此，勞動教養所依據的決定、補充規定和試行辦法本身都不具備正當性、合法性和合憲性。

其次，現行勞動教養法律規范與《立法法》、《行政處罰法》的規定相沖突。２０００年7月1日起實施《中華人民共和國立法法》第8條、第9條明確規定：“對限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會通過制定法律來規定。”１９９６年１０月１日起施行《中華人民共和國行政處罰法》明確規定:“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定”、“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢。” 依照1991年11月國務院新聞辦公室發布的《中國人權狀況》白皮書和國務院1995年發布的《關于進一步加強監獄管理和勞教工作的通知》，勞動教養的性質是可以剝奪公民人身自由的行政措施，而《行政處罰法》中所規定的7種行政處罰種類中并沒有“勞動教養”，因此作為行政法規的《勞動教養試行辦法》不符合《立法法》和《行政處罰法》。由此可見，勞動教養目前已經在事實上處于缺乏法律依據的狀態。

最后，勞動教養的法律依據違反國際人權憲章。國際人權憲章對人身自由作了明確的保障規定。1988年10月中國政府簽署了《公民權利與政治權利國際公約》，該公約規定:“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”勞動教養定位于一種行政措施，不經司法程序就可以限制或剝奪被勞教人員的人身自由長達1至3年甚至4年， 根據國際法優于國內法的基本法學理論，這顯然不符合《公民權利與政治權利國際公約》保護公民人身自由不受非法侵犯的立法精神。

（二）勞動教養法律規定的程序不公正

首先，缺少法庭審判程序。依試行辦法的規定，勞動教養的決定權由人民政府勞動教養委員會行使，實際操作中是由公安機關決定，就可以對公民進行勞動教養。這種不經過司法程序，而直接由警察決定的方式違背了法治原則。這在程序上剝奪了公民參與的機會，決定者和申請者合二為一，缺乏基本的程序正義。

其次，缺乏保障程序的專門規定。在立案調查階段，對調查取證、傳喚詢問、告知聽證等程序均未作出明確規定，造成了辦案程序的隨意性；對行政管理相對人的陳述權、申辯權沒有明確規定，這樣就造成了相對人權利被隨意剝奪；責任制度缺失，如回避制度、備案制度、辦案責任制度、錯案責任追究制度等均未作出明文規定。

最后，法律監督機制不完善。勞動教養法律監督機制的缺陷既體現在內部監督機制的設定上，也體現在外部監督機制的設定上。公安機關內部實行的是同級復議制，《勞動教養試行辦法》規定：被決定勞動教養的人，對主要事實不服的，由審批機關組織復查。這種自己決定，自己復查的做法不符合《行政復議法》有關行政復議程序的規定。檢察機關的監督效力往往只體現在“司法建議權”或“提出糾正權”上，缺乏相應的后繼手段。

（三）勞動教養法律規定的實體不合理

首先，勞動教養處罰程度與罪錯性質不相對應。根據人對社會危害程度來看，行為可分為一般違法行為、嚴重違法行為、輕微犯罪行為、嚴重犯罪行為。從我國普遍認為的社會治安管理的“三級制裁體系（刑罰—勞動教養—治安管理處罰）”來看，刑罰管理犯罪行為，勞動教養管理輕微犯罪行為和嚴重違法行為，治安處罰管理一般違法行為。

其次，勞動教養適用對象沒有法定化。當前勞動教養的適用對象，由最初的國務院《關于勞動教養問題的決定》中規定的4種擴大到現在20多種，其中有全國人大常委會通過的《關于禁毒的決定》、《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》、國務院發布的《鐵路運輸安全保護條例》和最高人民法院、最高人民檢察院和公安部、司法部等有關部門下發的司法文件及其他規范性文件中補充的勞動教養適用對象。隨著治安形勢的變化，地方性法規也在擴充其適用對象，從而使勞動教養適用對象增加過多過快，甚至在實踐過程中被“靈活地”濫用，有損于法律的嚴肅性和公民個人的權利和自由。

最后，勞動教養期限失當。勞動教養主要適用于那些罪行輕微，不夠刑事處罰的人。因此勞動教養的處罰強度理應低于刑事處罰，但實際情況卻恰恰相反，勞動教養對象所受實際處罰遠遠重于刑事處罰。按我國刑法規定，自由刑中的管制期限為3個月以上，2年以下，數罪并罰時最高不得超過3年；拘役的期限為1個月以上，6個月以下，數罪并罰時最高不得超過1年；勞動教養的期限為1至3年，必要時可延長至4年。可見，勞動教養期限的起點要比短期自由刑的起點高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限長，甚至高于對輕罪適用的有期徒刑，其輕重失當是極為明顯的。

（四）勞動教養制度造成警察權的濫用

關于勞動教養的法律規定，勞動教養管理委員會行使勞動教養的決定權，勞動教養管理委員會作為法定的勞動教養工作的領導和管理機構，由民政、公安、勞動部門負責人兼職組成，設在公安機關。這樣就容易造成如下后果:第一，隨意擴大收容范圍或降低收容條件，把一些明顯不符合條件的人勞動教養；第二，以教代刑，降格處理；第三，隨意決定勞動教養期限，有的地方不論違法行為輕重，也不管本人態度如何，一律勞動教養3年。

總之，勞動教養作為我國一個在特殊時期采用的特殊管理處罰方式，無疑做出過貢獻，但它已經完成了其歷史使命。特別是1990年以后，隨著我國民主與法制的進一步完善，勞動教養暴露出來的問題日趨嚴重，改革的呼聲也頗高，但經過了近20年，它仍然存在，這必將嚴重影響我國的和諧發展。

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（責任編輯/彭巍）