人大常委會聯系代表工作的思考

樊　鵬

多年來，各級人大常委會開展了內容豐富、形式多樣的聯系代表的活動，取得了較好的實效。但由于地方組織法第四十四條第六項、代表法第三十四條對人大常委會聯系代表工作僅僅作了原則性的規定，人們對人大常委會聯系代表工作的認識不盡相同。本文試對人大常委會聯系代表工作的內涵、根本目的、內容、形式、聯系中產生的意見或建議的處理等方面做一初步探討，力求深化對人大常委會聯系代表工作的認識。

一、人大常委會聯系代表工作的內涵

《辭海》對“聯系”一詞的解釋有兩種，第一種是作為動詞的含義，意思是：聯絡、結合相關的人或事務。如：聯系群眾、理論聯系實際。第二種是作為哲學名詞的含義，意思是：事物內部矛盾雙方或事物之間相互依賴、相互制約、相互轉化的關系。很顯然，人大常委會聯系代表中“聯系”是作為動詞使用的，即聯絡相關的人的意思。而“聯絡”一詞在《漢語大詞典》中的意思是：互相銜接、彼此接上關系、組合。

由上推演，人大常委會聯系代表，是一個動態的過程，這個動態過程實質是人大常委會和代表之間的交流和互動。交流和互動是人大常委會和代表間“互相銜接、彼此接上關系”的核心過程和具體表現。人大常委會和代表之間進行交流，在交流的基礎上各自獲得有效的信息，然后憑借獲得的信息，對自身的行為進行預設和調整，形成良性互動的局面，使人大常委會的工作和代表依法行使職權形成合力，產生實效，使人大工作得到更好的開展。

二、人大常委會聯系代表的根本目的

有些同志認為,人大常委會聯系代表的根本目的是充分發揮代表作用，更好地促進人大常委會的工作。筆者認為，這是人大常委會聯系代表的重要目的之一，而人大常委會聯系代表的根本目的，取決于我國憲法和地方組織法所設定的人大常委會和代表間的憲政關系，這種關系決定了人大常委會聯系代表的必然性，也決定了人大常委會聯系代表的根本性。

根據我國憲法和地方組織法，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人大代表是人民行使國家權力的使者，居于國家政治生活的主導地位。當人大代表代表人民，投票產生人大常委會組成人員時，選舉實質上是人大代表同意轉讓權力的過程。經過人大代表的授權，人大常委會在同級人大閉會期間行使部分立法、監督、重大事項決定權等職權，經常性地發揮國家權力機關的作用。所以，人大代表與人大常委會之間的法律關系是：依法授權與被授權的關系。彭真同志曾經說過:“……常委會無權監督代表，而是受代表監督。”因此，在法理上，人大代表對人大常委會的工作具有監督權，而人大常委會聯系代表的根本目的是主動接受監督。

同時，上述監督權必須有可行的制度設計才能得到實現。由于個體和組織在實際能力上的巨大差別，在實現代表的監督權時，有關法律特別強調了常委會聯系代表的主動性和可操作性。如代表法第三十四條規定，縣級以上的各級人民代表大會常務委員會要采取多種方式同本級人民代表大會代表保持聯系。

三、人大常委會聯系代表工作的主要內容

筆者隨機找到云南省、海南省、青海省、安徽省、黑龍江省人大常委會制定的人大常委會聯系代表的法規或規范性文件，發現都沒有對人大常委會聯系代表的主要內容進行規定。而人大常委會聯系代表的內容涉及人大常委會在聯系代表時應該具體“做什么”的問題，對于清晰界定并規范人大常委會聯系代表的行為，有著非常重要的作用。

筆者認為，人大常委會聯系代表的內容應該根據人大常委會聯系代表的內涵、根本目的和作用等方面綜合確定。人大常委會聯系代表的主要內容可以概括為：聽取代表意見、了解各方面情況、交流討論。其中，“聽取代表意見”是指：人大常委會通報自身工作并聽取代表對常委會工作的意見和建議；人大常委會聽取代表對“一府兩院”有關工作的意見和建議。“了解各方面情況”是指：了解憲法、法律、法規和人民代表大會及其常委會作出的決議、決定的遵守和執行情況；了解經濟社會發展的情況和人民群眾的愿望、要求。“交流討論”是指：人大常委會與代表共同探討如何堅持和完善人民代表大會制度、加強社會主義民主與法制建設等問題，交流工作經驗。人大常委會聯系代表，既可以選擇上述三項內容中的一項進行，也可以選擇多項內容進行。

筆者還注意到，實際工作中存在泛化人大常委會聯系代表工作的現象。有些同志認為，人大常委會聯系代表包括一切人大常委會和代表之間有接觸的行為。他們因此認為，人大常委會聯系代表工作的內容至少還包括以下三個方面：一是人大常委會組織、督促、指導代表或者代表小組開展閉會期間的代表活動；二是人大常委會培訓代表；三是人大常委會辦事機構或者工作機構為代表履職提供的工作保障，如根據代表的要求，協調、安排代表持證視察、調研、約見國家機關負責人等。筆者認為，上述三個方面不屬于人大常委會聯系代表的內容，因為：首先，它們不具有人大常委會主動接受代表監督的根本屬性；其次，它們的動態過程都是單向的，不存在人大常委會和代表之間進行交流和互動這一核心過程。

四、人大常委會聯系代表工作的形式

根據人大常委會聯系代表的內容，人大常委會聯系代表的形式可分為兩大類：第一大類是人大常委會邀請代表參與自身重要工作的聯系；第二大類是人大常委會組成人員與代表的聯系。

（一）人大常委會邀請代表參與自身重要工作的主要形式

1. 對參與人大常委會或專門委員會會議的。人大常委會舉行會議時，應當根據會議議程邀請有關的代表列席會議。分組審議時，召集人應當安排代表發表意見。同時，人大專門委員會舉行會議時，可以邀請有關的代表列席會議。

2. 對立法工作的參與。人大常委會制訂年度立法計劃，應當聽取代表意見和建議。法規草案應當書面征求代表意見。立法調研時，召開座談會、立法聽證會、專家論證會應當邀請相關代表參加。

3. 對監督工作的參與。人大常委會對有關工作進行視察或者專題調研，對有關法律法規實施情況組織執法檢查，可以根據監督工作的具體內容，邀請相關代表參加。

4. 對決定重大事項工作的參與。人大常委會討論、決定政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等重大事項，應當采取多種形式，向代表通報有關情況，征求代表意見和建議。

5. 對特定問題進行調查工作的參與。人大常委會根據工作需要組織特定問題的調查委員會時，應當有人大常委會組成人員以外的代表參加。

6. 對議案建議工作的參與。人大常委會或者專門委員會審議代表議案、辦理代表建議時，應當加強與代表的聯系和溝通，通過邀請代表列席會議、參加調研、座談等形式，聽取代表意見和建議，促進議案審議和建議辦理工作。人大常委會或者專門委員會督辦代表建議時，可以邀請提出建議的代表或者相關代表參加，以提高督辦實效。

（二） 人大常委會組成人員與代表的聯系形式

1. 人大常委會主任或者副主任接待代表。接待的主題應當圍繞人大常委會重點工作、關系人民群眾切身利益的熱點難點問題、重點代表建議的辦理工作等確定，有關國家機關、組織負責人參加接待，回答有關詢問。

2. 人大常委會組成人員聯系代表。按照便于聯系的原則，每位人大常委會組成人員應確定若干名固定聯系的代表。人大常委會組成人員可以采取走訪、接待來訪、座談等多種方式聯系代表，聽取代表的意見和建議，并向人大常委會報告聯系代表情況。人大常委會組成人員在各地進行調查研究，在條件允許的情況下，應當主動走訪在當地的代表，并就有關工作聽取代表的意見和建議。

在上述形式之外，還有一種比較特殊的人大常委會聯系代表的方式——人大常委會被動聯系代表，即代表主動的來訪、來信。人大常委會辦事機構和工作機構應當認真接待代表來訪，處理代表來信。代表為反映重要情況要求約見人大常委會組成人員的，人大常委會辦事機構或工作機構應予安排。

五、聯系過程中產生的意見或建議的處理

如何處理人大常委會在聯系代表過程中代表提出的意見或建議，直接關系到聯系工作能否產生實效。在實踐中，各地對這些意見或建議認識不同，處理方法也存在差異，主要原因是沒有對這些意見和建議進行分類處理、區別對待。筆者認為，應該以尊重代表的真實意思表示為原則，以代表的法定權利為依據，采用統一規范的做法，正確處理代表提出的意見或建議。

（一）對于代表提出需要同級國家機關、組織解決的意見或建議的處理

代表提出這類意見或建議是向同級國家機關、組織辦理并解決問題。而目前，只有閉會期間的代表建議、批評和意見，才具有要求有關國家機關、組織及時辦理答復代表并解決有關問題的正式的、規范的法律效力。因此，人大常委會辦事機構或工作機構應該告知或者協助代表書面提出閉會期間的代表建議、批評和意見，再由人大常委會交有關同級國家機關、組織辦理。這一做法的規范意義在于，提出閉會期間的代表建議、批評和意見，使代表口頭提出的意見或建議轉化為一種具有法定辦理效力的意見或建議，是代表規范運用法定職權的重要表現。

（二）對于代表提出需要反映和重視的意見或建議的處理

人大常委會辦事機構或者工作機構應當將上述意見或建議以書面的形式及時向有關地方國家機關、組織反映，有關地方國家機關、組織應當在相關工作中充分考慮并采納代表的合理意見或建議。現實中，有些同志認為，只要代表提出了意見或建議，就應該交給有關部門進行辦理并答復代表，否則就是對代表權利的不尊重。筆者認為，代表口頭發表意見或建議，有時并非代表成熟的想法，甚至可能是一種階段性的思考，所以人大常委會辦事機構或者工作機構對代表口頭提出的意見或建議必須進行技術性的判斷和處理。一是根據意見和建議的內容，有些是提醒性質的，就不應該要求有關國家機關、組織辦理答復；二是具有辦理答復可能的，應提醒或協助代表書面提出閉會期間的代表建議、批評和意見。如果代表不予書面提出，表明代表沒有要求有關國家機關、組織辦理答復的主觀意思表示，此時應當尊重代表的意愿。對于上述兩類口頭意見或建議，人大常委會辦事機構或者工作機構應將其進行書面整理匯總，印發有關的國家機關、組織參閱。

此外，對于代表提出的需由上級或下級國家機關或組織解決的問題，人大常委會辦事機構或工作機構應協助將這些問題轉交上級或下級人大代表，由其決定是否作為閉會期間的代表建議、批評和意見提出。

（作者單位：浙江省人大常委會代表與選舉任免工作委員會）