人大代表激勵相容機制構建研究

方付建

在人大代表制度中，代表與選民之間的關系也是一種委托—代理關系。在委托—代理關系狀態下，可能出現人大代表激勵不相容問題，即人大代表作為選民的代理人，其本人的需求或利益與選民的需求或利益并不完全一致。

激勵不相容理論是威廉?維克瑞(William S Vickrey)與詹姆斯?米爾利斯(James A Mirrlees)共同提出的獲得1996年諾貝爾經濟學獎的理論。該理論認為：每個人都會以自己的利益最大化來指導自己的行為，當你委托別人做一件事的時候，如果他的利益與你的不一致，他可能不會按照你預期的方式行為。從維克里和米爾利斯的定義中我們可以得知，產生激勵不相容的根本原因是社會中存在各種委托—代理關系。委托—代理理論認為，在社會分工日益廣泛和深入的現代社會中，委托—代理關系是普遍存在的。在委托—代理關系下，委托人與代理人之間存在道德風險（Moral Hazard），這種道德風險包括代理人的偷懶行為和機會主義行為。正如唐納德?凱特爾（Donald F. Kettl）指出的：在某種程度上，委托—代理關系中實際上不可避免地存在著職責逃避現象，逃避有可能意味著代理人不會簡單地像委托人所信任的那樣賣力地干活[1]。在經濟和企業活動中，各種委托—代理關系導致的激勵不相容問題已經得到廣泛的研究和關注，學者和企業管理者設計了一系列改變激勵不相容的措施，包括設立工作績效工資、管理者和員工持股、職業生涯規劃等。

實際上，委托—代理關系不僅僅存在于企業和經濟活動中，在政府和政治活動中也存在一系列委托—代理關系。從契約論角度講，政府是按照某種特定契約而形成的，政府與公民是一種委托—代理關系。在這一關系下，政府中會出現委托—代理問題泛濫成災的危險。政治代理人（統治者、議員、行政官員）常常追求他們自己的目標，甚至損害普通公民的利益。而普通公民是政治行為中的委托人。政府中通常不存在競爭，因此，也缺少企業中的代理人通常所要面對的那些約束[2]。而在人大代表制度中，代表與選民之間的關系也是一種委托—代理關系。人大代表是選民的代理人，收集和反映選民的需求，代表和維護選民的利益。在委托—代理關系狀態下，可能出現人大代表激勵不相容問題，即人大代表作為選民的代理人，其本人的需求或利益與選民的需求或利益并不完全一致，或者說，作為選民的需求或利益的增加或減少一般并不直接影響作為代表的需求或利益的增減[3]。激勵不相容問題在實踐中可能表現為：一是代表不積極履行職責。對該承擔的責任不夠用心，不參加人代會，不認真投票，不積極發言，即可能出現代理人的偷懶行為。二是代表不積極了解民情。一些代表長期不與選民接觸，不主動與選民溝通和交流，不去了解選民需求和想法。三是代表不積極維護選民利益，有些代表在涉及選民的具體利益訴求或要求時，扮演一種不作為或不回應的角色。

為了解決激勵不相容問題，現行的制度安排賦予人大代表巨大的政治榮譽、優越的政治資本和較高的政治地位。在這些政治回報的激勵下，大多數代表也真正做到了認真履職、積極建言、科學獻策。不過，在政治資本激勵效用不斷弱化的當下社會，單靠政治途徑激勵代表已難促效。即是說，在制度設計中，不應將人大代表看做“抽象的政治人”，沒有個人利益考量，沒有個人需要展現，可以在政治榮譽或政治獎勵驅使下積極作為，而應看到人大代表也是“理性的經濟人”，其行為或取向也受需求或利益驅動，也會傾向于采取自己利益或效用最大化的行動。可以說，現行的基于政治人假設的制度設計對一些代表適宜，但是，如果認定所有代表都可以在政治榮譽和政治說教下努力作為卻不現實。

另外，在代表激勵方面，不僅有激勵不相容問題，也存在激勵負相容問題，即代表越積極履職，其利益不僅不增進反而受損，這主要源自兩個方面的原因：一是代表履職是有成本的。這一成本包括代表在閉會期間開展聯系人民群眾活動中支付的通信、交通、資料等費用和起草、打印議案建議文稿等方面的支出以及為群眾解決疑難問題所需要的花費等。正如廣東省人大代表黃啟彬所言,“事實上，代表在一年的時間中，如果只靠兩三次的代表活動和幾天的會議，是很難履好職的。個人還必須花大量的時間去搞調查研究，掌握第一手資料，然后提出好的意見和建議；還必須加強學習，提高議政水平等。而這些都需要經濟投入”[4]。如果這一成本由代表個人承擔，那么代表即使有履職意愿和動力，也可能考慮履職成本而不積極履職，因此，激勵制度的設計應該能夠有效彌補履職成本。二是在利益分化的當代社會，代表積極為選民維權可能會損害權貴階層或資本集團的利益，在這樣的情況下，權貴階層或資本集團就會排擠或打壓積極履職的代表。如果這一排擠或打壓的風險由代表個人承擔，那么代表可能考慮自我的利益或安全等而不為選民積極維權或代言。為了避免委托—代理關系下的代表激勵不相容或負相容問題，就需要改進和完善代表履職激勵制度，變單一的政治榮譽性激勵為多樣的激勵。

人大代表激勵不相容問題是改進激勵機制的基點，激勵機制的再設計應該弱化激勵不相容問題。一般而言，弱化激勵不相容問題有兩個途徑：一個是消除委托—代理關系，這在人大代表履職制度中無法做到；另一個是力圖使代理人的利益與委托人的利益直接或間接相關。就人大代表履職制度改革而言，可行的舉措包括：一是建立完善的人大代表履職獎勵制度。二是變人大代表活動經費為履職保障基金。將履職補貼給予那些最需要資助的代表。一些收入不高的基層代表就可以得到資助，而那些非常積極履職的代表則可以獲得更多資助。由于實行履職經費申報制，人大就可以掌握代表履職情況，那些從不積極履職的代表就是一種壓力機制。這樣，既可以防止代表挪用經費，也可以間接促使代表合理、科學和高效使用履職基金。

注釋：

[1]唐納德?凱特爾：《權力共享——公共治理與私人市場》，北京大學出版社2009版，第20頁。

[2]柯武剛、史漫飛：《制度經濟學——社會秩序與公共政策》，商務印書館2000年版，第347頁。

[3]蔣碩亮：《公務員激勵不相容問題研究》，載《中國行政管理》2004年第6期。

[4]胡念飛等：《省人大代表獲1000元履職補貼》，載《南方日報》2009年2月16日。

（作者單位：華中科技大學公共管理學院）