人大監督“紅頭文件”要由法律條文變為實際行動

李光偉

在我國每年產生的數以萬件的“紅頭文件”中，違反法律、有悖政策、顯失公平的“問題文件”為數不少。據某權威部門披露，“紅頭文件”中的問題突出表現在五方面：一是設定公民義務或剝奪公民權利無法定依據；二是違反國家行政處罰法，擅自設定行政處罰內容或自行規定罰沒款的收繳方式；三是無行政審批設定權的機關，擅自設定行政審批事項或增加行政審批環節和條件；四是規范性文件制定技術上不夠規范；五是強調管理相對人義務多，規定管理機關責任和制約措施少等。

規范性文件的內容都是涉及全局、長遠和公共的事務，對公民的權利和義務能產生普遍約束力，因此，現代國家都注重設立專門機構和制度對它進行審查監督。我國各級政府的法制辦公室就是承擔這種職能的專門機構。凡是規范性文件出臺前都要送同級法制辦公室備案，接受審查。

但是，僅靠政府法制辦公室“孤軍奮戰”恐怕難以完全保證“紅頭文件”不出問題。目前，我國各級行政機關每年制定的規范性文件不少，但真正報送給法制辦公室備案、接受審查的不多。大面積的監督缺失，使得許多“紅頭文件”喪失了應有的立場與原則，成為一些部門和地方把局部利益凌駕于國家和公民利益之上的慣用工具。

如何有效防止出現問題“紅頭文件”？筆者認為，各級政府法制辦公室的備案審查工作當然還要大大加強，但各級人大常委會也應大膽擔責。

備案審查并撤銷同級人民政府及其工作部門、人民法院、人民檢察院作出的同憲法和法律相抵觸的決議、決定等規范性文件，是縣級以上人大及其常委會的一項法定職權。憲法和地方組織法規定，縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會，具有“在本行政區域內，保證憲法、法律、法規和上級人大決議的遵守和執行”、“撤銷本級人民政府不適當的規定和命令”的職權。監督法對此又作了程序性的規定。各級人大常委會審查“紅頭文件”的時機和法制條件已經具備。

各級人大常委會對“紅頭文件”進行的審查，實質是國家權力機關的監督。相對于政府法制辦公室的行政監督來說，具有層次高、效力大的特點。現實中我們不難發現，一些違法的“紅頭文件”，法制辦公室不便審查或監督效果不佳時，一旦經過人大常委會的監督后，結果往往就大不一樣。

我們高興地看到，法律賦予我國各級人大常委會的這一重要職權正逐步由“法律條文”演變為“實際行動”。2008年，全國人大常委會共接收報送備案規范性文件４７５件，受理公民、組織提出審查建議８６件。不少地方人大常委會也開展了這項工作。2008年，湖南省人大常委會對79件報備的規范性文件，按照監督法和該省備案審查條例的要求，及時做出了處理。但在一些地方，對此項工作或不作為，或弱作為，甚至不作為，致使一些不法、不當的“紅頭文件”危害公民和法人的合法權益，影響了法制的統一。

但愿更多的地方人大常委會都能全面行使好備案審查的法定職責，監督好“紅頭文件”，造福于民，造福于法制建設。

（作者單位：湖南省衡陽市人大常委會新聞中心）