對制定《高校安全保衛條例》的思考

[摘 要]隨著高等教育事業的進一步發展,高校安全保衛工作中的問題也日益凸顯。為了規范高校安全保衛工作,提高安全保衛能力,《高校安全保衛條例》的制定就顯得日益迫切。在《高校安全保衛條例》的制定中,必須要重點關注高校保衛組織管理體制的改革和其執法權問題。

[關鍵詞]高校安全保衛 執法權 立法

作者簡介:蔡紅芹(1982-),女,江蘇淮安人,南京師范大學泰州學院法學院教師,助教。

百年大計,教育為本,當今世界各國在注重發展經濟的同時,對教育的發展也投入了大量的人力、物力、財力。高等教育的發展為各國經濟的騰飛起了直接的促進作用。在改革開放的背景下從事高等教育,大學校園文化建設面臨著紛繁復雜的社會思潮、文化形態和價值觀念的沖擊,影響高校穩定的因素呈現出多樣化、復雜化的趨勢,高校安全保衛工作顯得日益重要和急迫。如何搞好高校的安全保衛工作,構建平安校園,還校園一個祥和、安寧的環境,已經成為各地公安機關和高校保衛部門一個亟待研究和解決的課題。

隨著我國高等教育事業的迅猛發展,尤其是近幾年的高校擴招規模越來越大,高校在校人數呈成倍增長的趨勢,僅今年我國高校計劃招生人數就達629萬,高校擴招使高校規模越來越大,同時高校管理中的各種問題也日益凸顯,雖然自建國以來,高校保衛管理體制已進行了受執法權限的限制,保衛工作難以全而展開,致使校園內外發生的各類案件,不能及時得到查處,矛盾不能及時化解。“由于沒有明確依據,不管,又與自己的職能不符。加之公安部門對校園一般違法事件往往不介入,大的犯罪行為以因為不熟悉環境而偵而不破使很多案件成為懸案。”[1]另外多數高校存在著保衛人員年齡偏大,知識老化,非“科班”人員偏多等實際問題。加上安全保衛的經費投入明顯不足,安保裝備配備不到位,導致發生治安案件時往往束手無策。

近年來,要求制定統一的安全保衛工作方面的規范性文件的呼聲越來越高,雖然,2004年國務院出臺的《企業事業單位內部治安保衛條例》第二十二條規定,高等院校的治安保衛工作由國務院另行制定。但是直到現在,還沒有出臺相關規定。中國高教保衛協會相關部門已經起草《高等學校安全保衛工作條例》(建議草案),并呈送上級有關部門,因此,要呼吁國家有關部門盡快出臺并實施《高等學校安全保衛工作條例》,促進高校安全保衛工作的規范化和科學化建設。針對安全保衛工作中存在的問題,筆者認為《高等學校安全保衛工作條例》制定應重點關注以下幾個方面:

第一、維護法律的統一性,賦予高校安全保衛部門一定的執法權

在高校保衛組織管理體制改革的過程中,曾經有段時間,高校保衛組織是有一定的執法權的,但是隨著《高等學校內部保衛工作規定(暫行)》頒布,重新明確了高校保衛組織的管理體制,取消了高校保衛組織的公安性質和執法權限,由此給高校保衛部門的工作造成了很多困境,影響其對案件的查處。雖然說公安機關對案件的查處有其自身不可回避的優勢,但由于地理環境、人員配置的制約,不能及時有效地到現場處理治安案件,尤其是針對高校內部的學生作案的時候。學校保衛部門也沒有行政執法權,但是很多高校校園很大、人員復雜,校園案件事件頻發,這就要加強高校保衛工作,維持校園秩序,因此在目前我國的《校園安全法》出臺之前,為了確保高校安全保衛行為的效力,通過《條例》的制定賦予高校保衛部門一定的執法權,保證其行為的合法性。

第二、提高高校保衛隊伍的整體素質

高校安全保衛工作是一項專業性強、業務素質要求高的行業,必須實行職業化的人才選拔模式和干部培訓機制,以確保保衛工作的實效。針對目前我國高校保衛隊伍整體素質不高的情況,《條例》的制定必須著力于提高保衛干部的文化、業務素質,改變保衛干部隊伍知識結構偏低的狀況,增加專業保衛干部名額,提高其工作能力。規范保衛隊伍的人才選拔機制,做好考核工作,對不符合保衛工作要求的人員,一律不予錄用。明確保衛人員的權利義務,強化其責任意識,對保衛人員要實行崗位責任制,不斷提高政治素質和業務素質。選拔一批受過安全保衛專門訓練的綜合素質高的保安人員,從而能夠在處理案件的過程中得心應手,提高保衛隊伍整體實力。

第三、改革高校安全保衛組織管理體制

新時期高校保衛組織的領導體制是:實行黨委領導下校長負責的領導管理體制,接受公安機關的指導和監督。公安機關對高校保衛組織的指導和監督的體制,是高校保衛組織領導體制的一種形式。實際上在高校保衛組織缺乏執法權的前提下,公安機關的指導和監督本身行為的正當性就有待商榷,有“政事不分”的成分。有學者建議,可以實行 “一塊牌子、一套班子”的公安模式,成立校園警察局。“校園警察局應享有同地方公安系列同等的法律地位,行使高校校園及周邊治安執法權限(如偵破一般刑事、治安案件等)。重大的刑事案件由省市公安專業刑偵部門協助偵破。它同省市公安機關沒有隸屬關系。其黨的關系、人事行政關系均由學校黨委和行政領導全面負責。”[2]這樣既可以解決領導權歸屬問題、又可以解決公安機關權力的不當干涉問題。但是在相關法律沒有出臺之前,通過條例授予保衛組織對校園內違反治安管理行為查處的權利,顯然與一些上位法相沖突。我國《刑事訴訟法》第二條的規定:“對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審,由公安機關負責。”《治安管理處罰法》也規定:對違反治安管理行為的處罰,由公安機關裁決。以上這些規定說明只有公安機關才有權查處治安、刑事案件。學校保衛機構按照現行法律,還不能行使這些權力。在高校保衛部門還沒有得到法律的明確授權之前,《條例》的制定顯然不能違背上位法的規定,授予保衛部門查處案件的權限,這也是《條例》遲遲沒有出臺的原因之一。在這種情況下,可以參照上海的模式,在高校設立派出所,接受學校和公安部門的雙重領導,公安機構同時又是學校保衛工作的職能部門,干警同時具有校內工作人員的身份,注重了高校保衛工作的特殊性,解決了長期以來高校保衛工作中執法權的問題。既堅持了校黨委和公安機關雙重領導,又使高校公安機關相對自成體制,有利于他們開展工作并發揮職能作用,經過不斷完善,一定可以形成一條富有中國特色的校園警察體制。

第四、改善保衛人員的待遇、增加安全保衛經費投入

保衛工作具有很強的專業性,同時也有一定的風險,《條例》的制定也應體現人文關懷。高校安全保衛部門工作的人員,應當享有一些特殊的津貼和福利待遇。《條例》還應針對因公負傷和犧牲的優撫、退休待遇、醫療保障等方面做出法律規定,以對抗其職業的高風險行。但是在目前高校經費普遍比較緊的情況下,不能增加高校財政負擔,而是在精簡人員、整頓編制的基礎上,根據其分工而采取合理的收入分配機制。此外,安全保衛工作需要一些專業的設備,和一些安全防范設備,學校應根據保衛工作的特點和需要,增加安全保衛工作的經費投入,提高保衛部門的戰斗力。

參考文獻

[1]韋禎迨:《淺談高校保衛組織立法》,載《廣西大學學報》 (哲學社會科學版),2001年12月,第 108頁

[2]胡斌:《高校保衛組織公安體制改革之我見》,載《武漢船舶職業技術學院學報》,2007年第6期,第41頁)