浙江省生態補償機制再探

[摘 要]經濟社會與資源環境協調發展、人與自然和諧相處是社會和諧的重要標志之一。建立健全生態補償機制是建設生態省發展模式的關鍵。通過建立生態補償機制,提供強有力的政策支持和穩定的資金渠道,努力實現生態環境保護與建設投入的制度化、規范化和市場化。

[關鍵詞]生態補償

作者簡介:李永紅,哲學博士,浙江工業大學之江學院講師,主要研究科技哲學。

一

生態補償是指生態環境和自然資源利用的受益者支付代價,向生態環境和自然資源的保護者提供補償的一類社會經濟活動,生態補償機制就是促進補償活動、調動生態保護積極性的各種規則、激勵和協調的制度安排。生態補償機制也是一種經濟制度,旨在通過經濟、政策和市場等手段,解決一個區域內經濟社會發展中生態環境資源的存量、增量問題和改善區域間的非均衡發展問題,逐步達到和體現區域內的平衡和協調發展,從而激勵人們從事生態保護和建設的積極性,使生態資本增殖、資源環境永續利用。

二

建立生態補償機制的基本原則,是統率建立生態補償機制和實施生態補償的指導精神和基本規范。建立生態補償機制應考慮遵循以下五項原則:一是堅持保護者受益、損害者付費、受益者補償的原則。針對資源和環境保護中三類主體,分別確定其在生態補償中的基本地位,并構成較為全面的生態補償相關主體框架。二是堅持統籌協調、共同發展的原則。基于各地經濟社會發展相對不平衡的現狀,有必要通過實施生態補償,通過支持欠發達地區和重要生態功能區的經濟社會發展,促進實現統籌協調和共同發展的目標。三是堅持循序漸進、重點突出的原則。建立生態補償機制工作具有開創性,基礎研究工作需要進一步加強,工作經驗需要逐步積累,因此,建立生態補償機制應考慮增強其現實合理性,采取總結經驗、穩步推進的策略,并以解決重點問題為著力點,保證實施生態補償取得實效。四是堅持政府主導、市場參與的原則。建立生態補償機制和實施生態補償,主要是通過創新政府管理制度,完善政府調控措施,以彌補市場失靈的缺陷,因此,必須堅持政府主導的原則。同時,生態補償作為一項經濟制度,有必要引入并完善資源分配和利益調整等方面的市場運作機制,從長遠來看,通過市場機制實施生態補償將是生態補償的重要手段。五是堅持公平公開、權責一致的原則。建立生態補償機制,涉及到各地各部門的貫徹落實,涉及到生態補償的整體效益,涉及到不同主體間的利益分配和調整,為保證實施生態補償的實效性,合理制定實施生態補償的政策并嚴格執行,必須堅持公平原則,公開運作,強化責任,加強監督。

從已有的實踐及理論研究來看,生態補償機制大體可分為政府補償、“受益者”和“保護者”之間的補償等形式。政府補償是指政府對地處事關全局的重要生態功能區、水源涵養區、自然保護區等重要自然資源和生態環境的敏感地區提供了保護和建設行為的“保護者”(政府、群眾和團體),以政策扶持、財政轉移支付、項目支持、財政補貼和獎勵等形式的補償。因此,作為政府,在研究和解決生態補償機制的建設問題時,一方面要著力解決促進補償活動的征收和補助上,同時要制作、安排和引導各種規則、激勵和協調的制度,以調動全社會的生態保護積極性。“受益者”和“保護者”之間的補償是代表生態鏈上不同區域(“發達地區”和“欠發達地區”、一個流域間的“上游區域”和“下游區域”)之間的補償,這種補償活動有直接的,也可以有通過政府或所有者進行的間接的。這種補償有賴于在對自然資源和生態環境價值評估的基礎上進行。

三

浙江省已經制定了生態公益林財政補助政策,設立了環境整治與保護補助的專項資金,實行了省對市、縣的財力補助政策。在此基礎上,要把建立健全生態補償的公共財政制度當作當前最主要的生態補償途徑。要積極探索,堅持以“科學發展觀”重要思想為指導,以加快區域協調發展為主題,以實現人與自然和諧為出發點,以體制創新、科技創新和管理創新為動力,在全面推進生態省建設的進程中,積極研究和探索綠色GDP核算體系和資源環境價值評價體系,不斷完善政府宏觀政策調控手段和各級財政激勵作用,特別是要突出重點,統籌運用政府財政資金,確定重點生態補償對象,明確生態補償的重點領域,調整現行財政的支出結構,加大對重點生態功能區域的財政支持力度,抓緊建立財政生態補償資金使用績效考核評價制度,逐步將生態補償機制管理納入規范化、法制化軌道。

1996年8月,《國務院關于環境保護若干問題的決定》指出,要建立并完善有償使用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制。年,省人大常委會頒布的《浙江省農業自然資源綜合管理條例》要求,省政府應當加大對重點保護山區和水源涵養區的轉移支付力度,并逐步建立生態環境補償專項資金。《浙江省礦產資源管理條例》和《浙江省烏溪江環境保護若干規定》也都作了一些相應的具體規定。 2003年6月,省人大常委會在《關于建設生態省的決定》中要求,省政府要認真研究,逐步建立和健全生態效益補償機制。省十屆人大一次會議提出,要把欠發達地區作為新的經濟增長點來加以培育。 2003年底《中共浙江省委關于貫徹落實黨的十六屆三中全會精神進一步完善社會主義市場經濟體制的決定》提出,“建立生態補償機制,推動欠發達地區跨越式發展,使欠發達地區的發展成為經濟新的增長點”。建立和完善生態補償機制,是實現“五個統籌”的重要手段和有力形式,也是加快全面建設小康社會,推進生態省建設的一項重要基礎工作。

從浙江省各地生態功能區位特征與經濟發展現狀來看,重要生態功能區與欠發達地區基本重合。重要生態功能區大都分布在西南部山區。由于區位特點與生態功能定位等多種因素的影響,這些生態屏障地區承擔了十分重要的生態保護和建設任務,當地的產業經濟和社會發展受到更多的條件制約。隨著生態環境和資源價值觀的日趨形成,社會各界對生態保護與投資回報呼聲日益強烈,尤其是處于重要生態功能區的政府和群眾,普遍希望通過建立和完善生態補償機制得到相應的經濟回報。認真研究和探索符合浙江實際的生態補償形式,建立和完善生態補償機制,有利于全面推進生態省建設,實現人與自然的和諧發展;有利于促進區域協調發展,緩解不同地區之間由于環境資源稟賦、生態系統功能定位導致的發展不平衡問題;有利于加快培育新的經濟增長點、不斷提高綜合實力;有利于促進共同富裕,維護人民群眾的根本利益。因此,建立和完善生態補償機制,是實踐“三個代表”重要思想,落實科學發展觀的具體行動,是盡民求之責,謀民取之利,行民生之德,聚民心之舉,是各級政府義不容辭的職責。

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