將街道辦事處建成一級政府

[摘 要]街道辦事處是市轄區、不設區的市即城市基層政府的派出機關,不是一級政府。隨著社會轉型和經濟轉軌速度的加快,街道轄區的公共事務日益復雜化,其事實上扮演著一級政府角色。不管從理論還是中國實踐的角度,街道辦事處都是不能撤銷的,只能強化職能、建成為一級政府,從而加強城市基層管理。

[關鍵詞]街道辦事處 派出機關 撤銷 一級政府 法律地位

作者簡介:孫雪峰(1982-),男,浙江溫州人,重慶大學法學碩士研究生,憲法學與行政法學專業。

一、問題的提出

近年來,溫州等地街道辦事處實際上承擔著一級政府的功能。2009年深圳綜合配套改革正計劃撤區、撤街道建立新街道作為市政府的派出機構。[5]“南京淮海路模式”、“青島浮山后模式”、“北京魯谷社區模式”等撤銷街道改革模式也曾試點。[6]的確,國內很多城市在試探街道辦事處的法律地位改革。街道辦事處是中國城市政府一個比較獨特的管理層次。作為城市、區政府的派出機關,扮演著城市基層準政府角色。從現實狀況來看,街道是國家與城市社會最基本的接觸面,是城市政府與社會互動的基礎平臺。隨著社會轉型和經濟轉軌速度的加快,街道轄區的公共事務日益復雜化,人民的需求日益增加并呈多元化,其面臨著難以治理的危機,對嚴重“超載”進行減壓,成為當前城市基層行政改革的一項緊迫任務。對街道辦事處進行重新定位,絕不只是一個實踐問題,它不僅涉及法律修改,而且還涉及一系列深層次的理論問題,其中最突出的是國家與社會的關系、社區體制、基層民主、行政體制改革等問題,國家與社會的關系,即國家權力與社會有機體的關系,是社會政治生活中一對具有全局性影響的矛盾。建立和維持一種合理的國家與社會的關系,歷來都既是政治發展的目標,也是政治發展的成果,在城市基層培育成熟的公民社會和公民治理機制,形成國家與社會良性互動的場域,對于整體社會的政治法律發展具有重要的現實意義。

二、街道辦事處的發展現狀

(一)立法滯后

1954年12月31日,全國人大常務委員會四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》,此簡要規定了街道辦事處的設立、任務、管轄區域、組織人事和辦公費用的籌集機制等問題。總體而言,該條例由于處于特定的時期,所以篇幅簡短、內容簡單,總共只有七條。但目前,它依然是我國有關街道辦事處的專門的法律規范。該條例歷經50多年,其中很多條文規定和現實生活相去甚遠。一方面是街道在城市管理、社區建設和社區服務方面日益承擔起更多的職能;另一方面,作為市、區政府的派出機關卻缺乏相應的行政權力,法律對此留有空白,嚴重滯后于改革的步伐。我國現行1982年《憲法》里面沒有關于街道辦事處的條款,而1979年的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和1989年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》也都只是簡略地提及街道辦事處。簡要的條文與復雜的社會實踐產生了巨大的張力,實踐中遇到的問題頗多。

(二)職能混亂

《條例》規定了街道辦事處的職能,就是承擔與居民事務有關的人民政府交辦的事項。然而,我國城市經歷了50多年的發展,社會政治經濟情況發生了很大的變化。由于人口急速膨脹和社區人口密度的增加,使市、區人民政府的城市管理任務日趨沉重,尤其是改革開放與市場經濟的發展,城市流動人口日益增加,使城市管理工作的難度加劇。因此,城市管理工作最后都要落實到街道,如宣傳教育、市容衛生、社會治安、計劃生育、綠化美化、民政管理、民事調解等等。這些工作紛繁復雜。街道辦事處是很具體很直接為轄區內單位和居民群眾服務,正所謂“串百家門,聽百家言,忙百家事。”[1]

(三)地位模糊

街道辦事處是城市基層不設區的市、區政府的派出機關,當然接受市、區政府的領導,但是事實上街道辦事處除受市、區政府領導外,還受中央、省、市有關部門的領導和指導,同時也受上級各職能部門的領導和指導。因此,街道辦事處實際上受“塊”和“條”兩個方面的領導。街道辦事處名義上是市、區政府的派出機關,實際上行使一級政府的職權,居民工作只是街道辦事處職責的一個方面,而且是較為次要的工作,更多更重要更艱巨復雜的工作是城市管理工作、社會管理工作和社區建設工作等。公安、房管、工商、稅務部門等等都在街道一級設有派出機構。這些機構從各自部門的角度出發,接受、完成所屬部門領導下達的任務,街道辦事處往往沒有足夠權力協調與他們的關系。一方面是有權的條線(市、區政府職能部門)因力量不足、鞭長莫及而管不到底,另一方面是處在第一線的街道辦事處卻因權能不足而管不到邊, 從而造成在這一意義上的新的條塊矛盾。[2]

三、街道辦事處法律地位改革主張

近年來,學者們關于街道辦事處法律地位改革主張具有代表性的觀點有:

第一種是市、區政府派出論。將現有的街道辦事處適當合并,適當擴大其行政職能;然后將現有的區政府改為市政府的派出機關,代表市政府負責指導、聯系、監督各街道政府,適當減少其行政職能,2009年國務院批準深圳推行的行政體制改革屬于這鐘模式。

第二種是街道辦事處撤銷論。撤銷所有的街道辦事處,積極營造第三部門發展所需的環境,促使基層自治組織的自治功能的正常發揮。把屬于社會性、群眾性的工作轉交給有關的社會中介組織,政府該退出的領域就必須退出。

第三種是街道辦事處一級政府論。改革現有的管理體制為“三級政府、三級管理”體制,使之成為市、區政府下轄的一級政府。

對于第一種方案,從國際上大城市的治理模式與經驗來看,符合國際治理的趨勢,如巴黎和倫敦就是市與行政區或都市自治區管理模式,但是完全突破現行法律規定的政府體制,改革幅度過大,短期內難以實現。第二種方案表面上看

主張減少行政層次以期提高行政效率,似乎比較可行。但實際上,由于我國長期的計劃管理體制遺風的影響,甚至直到今天我們也沒有完全脫離該種體制,造成我國的民間社會組織生存環境狹小,先天不足,而且在后來的發展中又缺少完善的制度保障,將街道辦事處直接撤銷后的真空如何來填補的問題則還需要認真對待。

總之,比較實踐中的探索和學者的意見可以發現,采用比較容易實施的方案,要么完善街道辦事處的職能,要么撤銷街道辦事處。街道辦事處實際上很多已經事實上在充當著一級政府的角色,因此將其升級為一級政府后的工作職能的承接,應該比較穩妥的,一般不會出現大的城市管理的空白地帶。實際上,街道辦事處地位改革是一個系統工程,而不只是街道辦事處自身的改革;街道辦事處改革面臨的是向上的瓶頸制約和原有的體制障礙,要在中國的政治體制和基本國情內量力而行。

四、將街道辦事處建成一級政府的探討

我們認為,目前全面撤銷街道辦事處建制又不太現實,因此將街道事處建立一級管理者地位,一級政府地位,在職能、機構、運行上作一些調整,引進“小政府、大社會”的理念,修改相關的法律,應盡可能地培植社會力量的自我管理能力,讓街道辦事處在繁雜的社會事務中解放出來。理順市、區政府與街道辦事處之間的關系,與社區居民委員會的關系,使城市管理體制能做到統而不死、活而不亂。

將街道辦事處建成一級政府是一個系統工程,需要從以下幾方面入手:

(一)培育現代理念

培育小政府、大社會理念。在對國家與社會關系進行厘清基礎上,當代西方政治法律理論、治理理論的一個突出特征是:不再囿于對國家與社會關系誰至上的傳統認識,而是尋求其之間的有效合作;同時強調政府不再是社會治理的唯一權力中心,政府也不是社會公共事務和公共服務唯一提供者;良好的社會治理是由多方參與并通過參與多方結成伙伴關系相互協商、合作的結果。從西方基層社會治理的現實來看,小政府、大社會、多中介是西方各國較為通行的治理模型。

然而,我們從中國實踐出發,對街道改革的有關問題進行了調查。隨著調查的深入,我們越來越深切地感受到,街道已經成為解決當前城市管理和服務中諸多矛盾的焦點。要解決這個問題,就必須確立街道在整合城市社會中處于主體地位。而最直接、最有效、最根本的辦法是通過行政手段來強化街道職能,賦予街道在城市管理中應有的權力。

從國家政府與社會關系的角度看,這實質是一個權力下放的過程。在這個過程中,必須強化街道辦事處的職能,待民間組織、社會中介組織發育成熟后,再由街道向社會分權。接下去政府要轉變職能,創建“小政府、大社會”。培育發展民間自治組織和社會中介組織建設。積極培育發展民間自治組織和社會中介組織,不僅可以增強社會自我管理和自主管理的能力,更重要的意義在于架起了政府與市場主體之間相互溝通的橋梁,接受政府委托管理的某些事務,這樣既可避免政府對微觀的干預,同時也可避免政府承擔過多的職能。

(二)完善相關法律

基于街道辦事處已經承擔一級政府職能的現實,與其讓街道辦事處羞羞答答地扮演準政府的角色,不如讓其名正言順地成為一級政府。

于輝達等代表建議全國人大能夠加快修訂《城市街道辦事處組織條例》,或者重新制定《城市街道辦事處組織法》,以便于重新定位街道辦事處的法律地位、管理體制和職責權限。“如果按照《街道辦事處組織條例》,現在所有的街道辦事處都是違法的。”民政部基層政權和社區建設司副司長王金華說,“街道辦事處既然撤銷不了,就必須修訂條例,給予相應的法律地位”。

我們認為,修改《憲法》和《地方組織法》的有關條文,規定設立街道權力機關,由其產生街道政府,從而改變街道辦事處的法律地位,使之成為市、區政府下轄的一級政府,為將街道辦事處建成一級政府提供法律依據。制定《城市街區政府組織法》,改建后的一級政府在名稱上使用“某某街道人民政府”,以區別于“某某街道辦事處”和“某某鄉鎮人民政府”。另外,修改《村民委員會組織法》,明確街道政府對村委會的指導職能,而不僅僅限于指導城市居民委員會,充分發揮街道基層政府的社會管理作用。[3]

(三)重塑組織機構

街道體制改革的關鍵是組織機構再造,我們主張在原有區域范圍內,通過制度設計,改變其原來派出機構的性質,按照現代治理理念,建立起以政府為主導、社會多方共同參與的現代社會治理結構,街道比普通政府機關更體現出公共服務特點。“政府主導”體現在:其人員構成必須有政府代表,政府代表產生依然采用委派的形式,政府代表數原則上不超過3名,履行政府對社區自治負有的指導、監督之責,以此來保障社區自治正確方向。多元參與體現在治理機構其他成員的構成上:居民選舉產生的轄區內所有居民委員會主任;駐社區企事業單位代表;社區社會組織(社會團體、民辦非企業單位、慈善組織、志愿者組織等)代表;本轄區內其他精英人士代表。街道其內設機構可以設置綜合辦公室(34人,使用事業編制),負責綜合協調以及現代社區治理機構所決定事項上行下達等;內部設置多個專業委員會(人數不限,但全部實行兼職),如區情調查收集委員會、專家咨詢委員會、協調和調解委員會、監督評議委員會等。[4]

(四)理順法律關系

科學合理劃分政府職能部門、街道、社區居委會三者管理與自治權,進而達到政府職能部門做該做的,還權于政,由居民決斷的事,還權于民,政府按民意去辦,該由市場決定的事,由市場運行。

首先,理順街道條塊關系即街道與政府職能部門之間的關系。我們認為上級政府應明確街道對政府執法部門的派出機構(城市行政管理綜合執法隊、派出所、工商所、房管所)擁有統籌協調權、指揮調度權和監督權。街道和上級政府有關職能部門的派出機構,應是領導與被領導的關系,而不是平行關系。按照社區行政管理的職能,職能部門的派出機構原則上應與街道對應設置。其主要負責人應接受街道和區有關部門的雙重領導,以此通過理順管理體制的方式,加強條塊協調,有助于確立街道的應有法律地位。

其次,理順街道與社區居委會之間的關系。在社區管理中街道與居委會要擺正自己的位置,按照社會管理的運行規則,各負其責、協調共進,做到你中有我,我中有你。街道作為社區建設的推動主體,其職能是通過規劃、宏觀控制與管理,引導社區的發展方向,指導社區居委會推進居民自治,實現政府行政管理與社區自我管理的有效銜接與互動。街道在管理中要體現有所為、有所不為,避免大包大攬的傳統作為。要按照政社分開的原則,將社區綜合管理職能還權于社區居委會,自己不再以社區管理主體身份出現,而是代表政府幫助社區協調解決一些自身難以解決的困難和問題。街道與社區居委會關系要變過去的領導與被領導的關系,不再將本屬自己的各種行政工作強行攤派給社區。社區居委會不再與街道簽目標責任狀,并有權拒絕不合理的行政攤派工作。

五、總結

將街道改建成一級政府法律地位,涉及到重新理順城市基層社會管理體制、政府行政體制與社區自治體制等多方面關系,涉及到突破現有法律法規,更涉及到廣大民眾切身利益,是一個復雜的系統過程,必須進行科學論證后,試點先行,可選擇經濟發達的城市作為試點。要根據具體情況分步而行,對于管理健全、社會自治良好、街道正常運轉的城市(比如北京),其改革可以循序漸進;而很多新興城市(比如深圳、溫州等),城市擴張迅速,實際上承擔了一級政府的功能,完全可以改建成一級街道政府。實踐中,要獲得充分試點經驗并據此對街道地位改革方案進行完善的基礎上,然后在全國城市中廣泛推廣。另外,將街道改建成一級政府改革應與市、區政府行政配套改革相結合,才能取得更好效果。

參考文獻

[1]張勁化。街道辦事處職能發展趨勢探討[D]沈陽:東北師范大學碩士學位論文,2008.5第6頁

[2]范利平。論街道辦事處的法律地位[J]行政與法,政府與法治,2006.6第33頁

[3]李榮娟,朱光喜。將街道辦事處建成一級政府的依據和構想[J]江漢大學學報:2004.3第11頁

[4]竇澤秀,劉小利,蔣延燦,劉霞,喬先華,李功濤,韓萍,劉鵬等。街道體制改革與城市社區治理模式變遷研究來源:基層政權和社區建設司。時間:2008-10-13

[5]國務院2009年5月6日正式批準《深圳綜合配套改革總體方案》,深圳坪山新區將探索街道辦和社區工作站行政資源整合,也就是說該區內的一個街道將撤并成若干個政府派出服務機構,其服務人口規模將小于街道、大于社區,率先過渡到由市政府、區政府、新撤并組合的若干政府派出服務機構組成的“兩級政府三級管理”,而其長遠目標則是逐步取消區政府,改為政府派出機構,最終形成“一級政府三級管理”的新層級。

[6]參見竇澤秀 劉小利,蔣延燦,劉霞,喬先華,李功濤,韓萍,劉鵬等《街道體制改革與城市治理模式變遷研究》來源:基層政權和社區建設司。時間:2008-10-13