揭開中國對外援助之謎

段字宏

甲型H1N1流感剛開始在墨西哥蔓延的時候，中國政府就立刻向該國提供500萬美元的緊急人道主義援助，商務(wù)部援外司在此后還即時公布了物資運送和交接情況。

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家、最大的受援國，長期接受外國援助，與此同時，中國也長期對外國提供援助。隨著大陸社會的不斷開放，媒體刊載政府援外的消息亦逐漸增多對歷史上的對外援助，政府點滴公布的檔案數(shù)據(jù)也有片段信息披露，但自中共建政以來，對外援助的全部過程和數(shù)據(jù)，卻始終是個謎團。

近日，中國社會科學院當代中國研究所設(shè)立“中國對外援助”研究課題，并作出了課題的初步研究述評。

但對社科院的學者來說，面對中國過去50多年的復雜歷史，此項研究似乎是一場打不贏的“戰(zhàn)爭”，負責撰寫研究述評的張勉勵博士用了“非常非常難”來形容。

2009年5月6日，帕丘卡，墨西哥部隊正在分發(fā)中國援助的物資。

“2004年印尼大海嘯之后，中國對外援助機制越來越完善，信息公布越來越透明”，商務(wù)部經(jīng)貿(mào)研究院發(fā)展援助部主任薛宏稱，對外援助的機制完善、信息透明是個趨勢，但這是個特殊領(lǐng)域，完善和透明需要一個過程，不可能一步到位。

援外數(shù)字之謎

2009年3月_溫總理在“兩會”記者會上稱：“在2008年以前，我們盡了自己的義務(wù)，免除了46個最不發(fā)達國家的債務(wù)，多達400多億元人民幣，并且提供發(fā)展中國家的援助超過2000億元（約合292.6億美元）。這是大陸目前為止官方最明確的對外援助資金數(shù)量表述。

1970年聯(lián)合國大會上，對發(fā)達國家承諾政府對外開發(fā)援助（ODA）的比例僅為“不低于本國國民總收入的0.7%”。諸多發(fā)達國家的對外援助比例甚至不足0.2%。

而在2006年外交部解密的一份檔案中，時任外貿(mào)部副部長李強稱：“從1950年起至1960年6月底，我國同某些兄弟國家和亞非民族主義國家達成協(xié)議由我國提供無償援助和貸款總額為40.28億元人民幣。”這一數(shù)字相當于“一五”計劃期間國家基建投資計劃的1/10，其中大多數(shù)屬于無償援助。

但這一中國對外援助數(shù)字在大陸顯得諱莫如深，最終被標注為“絕密材料”收回。而在2008年，傳出大陸商務(wù)與外交部門打算聯(lián)合推出一本專著，總結(jié)和披露整個中國援外過程及數(shù)據(jù)，但鑒于諸多原因，至今此專著還未有下文。

中國對外援助分為“軍事援助”、“經(jīng)濟技術(shù)援助”、“人道主義援助”等領(lǐng)域，背景之復雜，牽涉國內(nèi)和駐外部門之多涉及關(guān)系之廣泛，在檔案并未全部公開的情況下詳細知曉全過程和總數(shù)據(jù)并非易事。

張勉勵稱：“新中國對外援助工作以‘援越抗法、‘抗美援朝為發(fā)端，涉及外交、軍事等重大事宜，隸屬中共中央和國務(wù)院直接領(lǐng)導，在冷戰(zhàn)時期的大背景下，長期處于不公開狀態(tài)，所以，對外援助雖然已有近60年的歷史，但直到20世紀八九十年代后，才開始有部分資料得以披露。”

首先，援外信息零星散見于各種政要回憶錄和文稿、各部委年鑒、歷史文獻及著作……將之收集齊全就是一個極其浩繁的工作。其次，中國援外涉及外交、商務(wù)、財政、國防、衛(wèi)生、教育銀行地方政府、相關(guān)企業(yè)……如要進行系統(tǒng)研究，光從搜集資料來看，任務(wù)就極其艱巨;而援外效果評估，如果沒有本國及駐世界各地參與援助機構(gòu)、人員以及受援國的支持，則更難實現(xiàn)。

目前，社科院的學者也只有局部和個案的研究成果，尚缺乏整體性和系統(tǒng)性。張勉勵認為中國援外和中國受援的問題研究，都處于起始階段，研究方法和視角有待進一步完善，“沒有人說得出準確的數(shù)字，即使有類似的數(shù)據(jù)，也得打個問號需要進一步論證和查實”。

援外信息披露的現(xiàn)狀和問題

中華人民共和國援外和受援經(jīng)歷三個階段。第一階段為1949至1960年代，這一時期主要接受蘇聯(lián)援助，同時援助東歐、朝鮮、越南及其他“民族主義發(fā)展中國家”。第二階段為1960年一1970年代中期，特點是幾乎拒絕一切外援，援外方面超過自身承受能力，思路受“極左”思潮影響，一些援外措施甚至收到適得其反的效果。第三階段是改革開放至今中國開始接受歐美國家、聯(lián)合國、國際組織的援助，同時在援外方面逐步走上“量力而行、雙贏互利”的模式。

因為施援國本身有詳細記錄并定期刊發(fā)報告中國的受援數(shù)據(jù)較為清晰。據(jù)不完全統(tǒng)計1979年—2003年，中國接受的外來官方援助總額為1072億美元。

中國對外軍事援助問題，大陸研究領(lǐng)域已有一定成果，主要體現(xiàn)在“抗美援朝、援越抗美、援越抗法”三個重大歷史時期，但局部性和片段性強，沒有總體性的專著，數(shù)據(jù)也僅能作為參考。

其中，對越南的援助，是中國對外援助中時間最長、數(shù)量最大的。根據(jù)軍科院的著作，到1978年止，對越援助總值達200億美元左右（按當時國際市場價格計算），其中無償援款占93.3%，無息貸款占6.7%。

而中國對朝鮮援助，目前公開披露的數(shù)據(jù)最為混亂。其中一種數(shù)據(jù)稱，1950年代蘇聯(lián)向中國提供13筆總額約為66.163億舊盧布的貸款，抗美援朝貸款總計大約是32億舊盧布，占貸款總數(shù)的48%;部隊共消耗各種物資約560萬噸，其中包括彈藥25萬噸。而解放軍總參謀部1953年的統(tǒng)計顯示，中方軍費共消耗26億美元（當時匯率），中國在朝鮮戰(zhàn)爭中的全部戰(zhàn)爭費用多達100億美元。

但中國對阿爾巴尼亞、老撾、古巴、幾內(nèi)亞等國的軍事和經(jīng)濟援助，目前已有不少數(shù)據(jù)和細節(jié)披露，其中對阿援助的細節(jié)和數(shù)據(jù)比較詳細，這“得益”于1970年代末雙邊關(guān)系的惡化。從披露的數(shù)據(jù)看，中國對阿的軍援從1961年開始，為無償援助，至1978年，共向該國提供槍械75.2萬支，火炮1.1萬門，裝甲車890輛，飛機180架，約26.39億元（合今260多億元）……而經(jīng)濟援助則早在1954年便已開始，貸款為30.58億元，加上軍事援助，中國共援助阿爾巴尼亞100多億元，但到1978年3月，阿方僅償還2.56億元，后來是否繼續(xù)償還，不得而知。

經(jīng)濟技術(shù)援助方面，坦贊鐵路是迄今中國所承擔的最大援外項目，有比較清晰的輪廊。1970年動工后，為修建這條鐵路，中國共向坦、贊兩國提供無息貸款約9.9億元，由于工程量增加、物價上漲等因素，鐵路實際造價超出1億多元，均由中方負擔，最后，總工程費用為10.9億元。

學者通過對一些外交官的回憶錄和口述史的挖掘，還獲知一部分鮮為人知的對外軍援信息，如曾向3個安哥拉民族解放組織提供巨額軍援，中方還在剛果和坦桑尼亞設(shè)軍訓營，為其培訓士兵，同期還向23個國家的此類組織提供軍援。安哥拉1975年獨立后，三派爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，中方不愿卷入，才停止援助。

援外除政府層面，還有政黨層面，中國在政黨層面的對外援助，甚少有資料被披露。根據(jù)很多外國學者、政要的著作透露，中方曾向多國的共產(chǎn)黨或共產(chǎn)主義的親北京黨派提供援助。如智利大學國際研究所的學者理查德·戈德的《拉丁美洲游擊運動》、印尼前總統(tǒng)蘇哈托的“回憶錄”，都直接或間接提到過這樣的細節(jié)。

政黨層面的援助，主要由中聯(lián)部（中共中央對外聯(lián)絡(luò)部）負責。張勉勵等社科院學者曾試圖前往查閱資料，但無果而還。因此，這部分的研究，很長時間內(nèi)或許不會有任何進展。

“數(shù)量不多，影響很大”

在中共建政之后，對是否該對外提供巨額援助，意見不一。王稼祥便因提出對外援助要“根據(jù)自己的具體條件，實事求是，量力而行”而被打成“修正主義的路線”。

1970年代初，中國的援外金額平均每年以10億元的規(guī)模飆升，1973年達到巔峰，創(chuàng)造最高紀錄，當年援外占GDP的約2.0%，占財政支出的7.2%。同一年，美國外援只占GDP的0.0063%。

改革開放后，北京開始調(diào)整外援體制、方式、理念。從試行投資包干制到推行承包責任制，逐漸替代原有的依靠行政命令的承建部責任制，援助方式、資金也開始多樣化。

以前的援建項目為單純的援建，常因?qū)Ψ浇?jīng)營管理不善導致破產(chǎn)或報廢，后來中方逐漸參與項目的經(jīng)營管理。坦贊鐵路中方1976年交付，此后幾年出現(xiàn)巨額虧損，1983年，中方參加管理經(jīng)營，后又扭虧為盈。

從商務(wù)部外援司公布的各種資料和法規(guī)來看，中國正在逐漸建立較科學完善的援外機制，很多信息的披露已比以往透明。但商務(wù)部目前仍不對外公布每年援外數(shù)額，也無法查詢援外所占GDP和財政開支比例。但張勉勵稱，目前中國對外援助數(shù)額與發(fā)達國家相比，差距雖然很大，但是與國力相符。

“跟發(fā)達國家比，援外差距是有，但要看怎么統(tǒng)計，比如減免債務(wù)、管理費用之類，我們經(jīng)常不把它列在援外統(tǒng)計之列”，薛宏表示，很多援外工程，交給中國企業(yè)實施，既幫助了受援國，也扶植了中國企業(yè)，中國的援外項目，數(shù)量不多影響很大，令很多發(fā)達國家都很驚訝。

“總之，對外援助仍然要配合經(jīng)濟、外交工作，但我們現(xiàn)在堅持雙贏互利的原則。”他補充說。

編輯 陳磊 美編 黃靜