略論農村法律秩序之構建

蔣傳宓

摘要：合理的社會秩序應該能夠充分地保護社會各主體的合法權益。由于歷史和現實的原因，中國現有的農村社會秩序所固有的缺陷，已無法在新形勢下對農民權益進行有效的保護。在市場經濟與民主政治的框架下，要實現新農村目標，構建農村法律秩序是必然的選擇，也是建設和諧農村的當務之急。

關鍵詞：農村法律秩序；構建；村民權利；保障

中圖分類號：DF2文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０049－02

中國雖然從立法上確立了村民自治制度，黨中央和國務院也非常重視農村法制建設，但是從現實情況看，法治農村還面臨不少問題。隨著新農村建設的推進，農村社會的利益沖突不斷涌現，構建農村法律秩序，已成中國農村社會改革與發展的當務之急。

一、構建農村法律秩序面臨的問題

（一）村民自治體制不合理，自治受阻

改革開放以來，人民公社體制被否定，中國農村基本上實行了政社分設的“鄉政村治”體制。農村政治事務、行政事務由鄉級政府進行管理，公共事務和公益事業則實行村民自治。

然而，這種體制存在三個最基本的矛盾：農村基層黨組織（領導權）與村委會（村治權）相互沖突；鄉鎮行政權力干涉村民的自治權；村委會權力沖擊集體經濟權。這嚴重阻止了村民自治。據調查，在村務管理中，村民會議很少召開，甚至有的村從未召開過；由于村務公開欄的內容基本上是計劃生育方案和村干部人事變動情況，而村財務及救災救濟款物的發放情況較少，極少有人去看[1]。

（二）集體所有權實現機制不健全，村民的經濟權利受到威脅

憲法確立了農村土地集體所有制，農民只能承包經營。但承包經營并不順利：一是村委會憑借對土地的控制權，為了獲取土地收益，制造種種借口，單方撕毀承包合同，隨意“調整”已發包的土地，侵害了農民的土地承包權和土地收益權。《人民法院報》就曾刊載一個案例：黑龍江省村民楊文彬所承包的400畝荒山熟化后被無償收回，并被罰款[2]。二是在集體土地國有化的過程中，農村集體和農民個人的權益被侵害。有些地方政府為了追求“政績”，甚至為了“提高”財政收益，憑借手中的權力，對集體土地強征濫占，并給予農民過低標準的補償[3]。

（三）權利救濟措施不到位，村民權益得不到保障

調查顯示，調解仍然是中國農村救濟權利最重要的方式。對于鄰里糾紛，大多數村民選擇找村干部或人民調解員解決，或者選擇找村里有威信的人解決，甚至有的人干脆忍氣吞聲，只有少數選擇打官司。而遇到村委會侵犯承包經營權時，絕大多數村民選擇找村委會、向鄉政府反映或到上級政府上訪，選擇打官司的只是極少數，個別村民找新聞媒體主持公道。村民認為遇事打官司是因為沒有其他辦法，實屬被逼無奈[1]。

（四）村民、干部法律意識缺乏，農村法治難行

農村是法律的盲點。村民不知法、不信法、不求法。據調查，大多數農民不能區分政策與法律，更談不上了解相關法律程序[1]。在他們看來，辦個酒席、洞房花燭，就是“結婚”，至于登記與否，沒有什么關系。作為“熟人”社會，注重的是親情、鄉情、家法、族規，依賴的是傳統的倫理與長者的威信，而法律距離他們則是那么的遙遠！

二、構建農村法律秩序的對策與建議

（一）認真貫徹憲法精神，梳理有關三農立法

有關機關應當梳理涉農法律，消除法律之間的矛盾，建立完整和科學的三農法律體系。第一，進一步明確鄉（鎮）村關系，“鄉政”權與“村治”權的界定應盡量具體，以保證村民自治落到實處。第二，理清村黨支部與村委會的關系，明確各自的職權職責。村委會就村務所作的決定，只要合法，對群眾有益，群眾擁護，黨支部沒有必要加以干涉；而促使村務公開、村干部廉潔以及宣傳法律和黨的政策則是村黨支部的工作重心。第三，設計“村”的治理結構。“村民大會”為村的最高權力機構，村委會和集體經濟組織由村民大會產生，其地位低于村民大會，受其監督；村委會的職權只是管理村公共事務與公益事業，集體經濟組織負責經營集體資產。

（二）尋求有效機制，實現民主權利

村民民主權利包括選舉、建議、參加村民大會、投票等一系列權利，其中選舉權是核心。此處就以選舉權為例來探討如何實現村民民主權利。首先，確立基層民政部門在村民選舉中的指導與監督地位，避免鄉鎮在村民選舉中傾向性。其次，加強村民選舉的監督力度，不得對候選人規定法外條件，完全由群眾自己推選；對破壞、操縱、干涉村民選舉的行為予以處罰，處罰措施應具體，不能籠統“依法處理”，對“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的”，不僅“當選無效”，還應當予以制裁。也可以將村委會選舉直接納入《選舉法》的調整范疇。

在選舉投票的公平問題上，實行“個人和戶的加權計票法”。（1）確定加權數。村民個人每一票的加權數為“1”（個人加權數），戶代表每一票的加權數為“2”（戶代表加權數）；（2）確定全票。將所有登記有選舉權的村民人數與個人加權數的乘積加上全村戶數與戶代表加權數的乘積作為本次選舉的全票數；（3）投票選舉。有選舉權的村民和本村戶代表同時過半數并分別進行投票，選舉有效；（4）計票。將本次村民個人投票數與個人加權數的乘積同本次戶代表投票數與戶代表加權數的乘積相加，即為候選人的得票總數；（5）當選。候選人獲得本次選舉全票數過半的選票，始得當選。

（三）創新集體產權制度，理順利益關系

有人認為，集體土地產權制度的改革：一是明晰產權，所有權落于組上，剝離村委會控制集體土地的權力，使土地集體所有制與農民的距離更近；二是淡化所有權，強化使用權，所有權歸集體，農民享有長期完整的使用權；三是取消承包制，確立農地使用權私有；四是取消垂直管理，還權于農民，國家征占集體土地要由村民會議研究決定，不能政府一方說了算[3]。這種觀點是建樹性的，但存在實體上不公平、邏輯上矛盾之嫌。

在現行憲法框架下進行集體產權制度改革，其目標應是“所有權、經營權、使用權、管理權”相互統一、協調運作。首先，建立和完善農村集體資產的管理和經營機構。確立集體土地所有權由村民大會行使，設立“集體資產管理委員會”等常設機構，對土地及其經營進行日常管理；明確集體經濟組織的是唯一合法的集體資產經營機構，行使集體資產的經營權，村土地的經營事項由村民大會決定，集體經濟組織負責實施；確立村委會的村法定監察機構地位，對村土地的管理和經營進行監督。其次，建立農村土地有償使用制度。村民及其他人在取得集體土地承包經營權時應當支付對價，該使用權在不改變土地用途的前提下可以自由轉讓；村民對本村土地享有同等條件下的優先承包權。再次，建立合理的征地及補償制度。國家只是農地使用的管理者，只有當涉及重大社會利益時，國家才可以征用集體土地；強化國家征地的民事性、淡化其行政性，不僅要安置農民、補償使用者，而且還要合理補償農地所有者的地租損失。

（四）健全“村治”法律監督制度，規范“村治”行為

雖然村委會擁有一定的“公權力”，但現有的國家監督機制對其并不奏效。因此，應當建立有效的“村治權”法律監督機制。（1）“村規”備案制度。村委會或者村民大會所制定《村民自治章程》和《村規民約》等村內制度，通過向有關機關備案的程序，獲得一定的法律效力，也接受相應的監督。（2）“說明理由”制度。村委會的行為對村民利益有不利影響，或群眾不滿意、有疑問時，村委會必須說明理由，以確保“兩公開”制度真正貫徹。（3）“村治”司法審查制度。當村委會或村干部的行為侵害集體或者自己的合法權益時，村民可以自己的名義向法院起訴，運用司法審查來規范“村治”行為，這在《物權法》中已有體現。①

（五）完善農村法律服務體制，保障農民合法權益

完善中國農村法律服務體制，暢通農村糾紛處理渠道。（1）吸引高素質法律人才進入農村，使這些人才進得來、留得住。更重要的還要培養農村自己的法律人才，如山東棗莊市開展“兩個一”工程建設就是一個很好的嘗試，即“為每村培養一名法律大專生村干部，為每戶培養一個法律明白人”，效果不錯。這樣不僅有利于法律的執行，而且有利于法律在農村的深入。（2）法院設立專門的“農村法庭”，審理涉農糾紛，同時指導農村普法和調解的工作。審判方式原則上為流動庭審，方便群眾訴訟，并充分發揮審判的教育功能。（3）建議在每一個鄉（鎮）建立一個法律服務機構，律師、公證員每年都有義務在農村法律服務機構提供法律援助，為村委會的決策提供法律咨詢和建議，協助其依法處理好本村的事務，幫助村干部運用法律手段處理村內矛盾，指導村民運用法律武器保護自己的合法權益。

（六）探索有效的法制教育途徑，提高村民法律意識

法律秩序的內在因素是人們的法律心理，只有村民形成權利意識、法律意識，內化法律精神，才會信仰法律[4]、依法辦事。因此，要加強農村法制宣傳教育，做到經常性、靈活性、有效性，拋棄“法律工具主義”，全面宣傳法的價值，突出其核心價值——權利價值。形式上不拘一格，可以結合農民日常生產生活中遇到的問題以案說法，也可以推廣北京市密云縣南穆家峪村的“三上兩進一提高”、重慶黔江區的“三課一書一警示”等經驗。內容上要有針對性，涉及三農問題的法律法規要及時宣傳，與農民切身利益息息相關的法律要深入宣傳，事關改革、發展、穩定的法律法規要反復宣傳。在效果上，法律要融入村民生活，化為村民的行為，最終營造出崇尚法治的新農村社會氛圍。

總之，要真正將憲法賦予農民的權利落到實處，構建農村法律秩序是新農村建設的必然選擇。我們完全有理由相信，在建設社會主義法治國家的大前提下，中國農村法律秩序會指日可待，村民權也將得到應有的保護。

參考文獻：

[1]鄭秋，顧鑫，田平.農村法治現狀：政策法律區分模糊 半數人想學法[N].人民日報，2006-11-22（13）.

[2]馮瑩，劉煒.一個造林大戶的遭遇[N].人民法院報，2007-07-06（9）.

[3]李昌金.淡化所有權，強化使用權[J].中國改革，2007，（8）.

[4]張學亮.依法治國與農村法律信仰危機[J].長白學刊，2002，（6）.