維護(hù)外資并購(gòu)中產(chǎn)業(yè)安全的建議

吳亞平

順應(yīng)外商并購(gòu)?fù)顿Y不斷擴(kuò)大的必然趨勢(shì)，完善現(xiàn)行有關(guān)外商并購(gòu)?fù)顿Y政策法規(guī)，強(qiáng)化對(duì)外商并購(gòu)?fù)顿Y項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，在有效利用外商并購(gòu)?fù)顿Y的同時(shí)維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)公眾利益，是十分必要和緊迫的。

一、完善外資并購(gòu)的政策法規(guī)體系

對(duì)于外國(guó)資本的進(jìn)入，特別是外資并購(gòu)本國(guó)一些重要行業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)，大多數(shù)國(guó)家都有所控制，或采取反壟斷法，或采取特別立法。任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家都不會(huì)允許試圖壟斷本國(guó)市場(chǎng)、危害產(chǎn)業(yè)安全乃至國(guó)家安全的外資并購(gòu)活動(dòng)發(fā)生。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大，外資并購(gòu)將逐漸成為外商尤其是跨國(guó)公司直接投資的重要方式，消極地抵制、排斥外商并購(gòu)?fù)顿Y是錯(cuò)誤的、也是不現(xiàn)實(shí)的，而單純依靠行政手段更是力不從心（甚至?xí)鹫氏陆岛蛽p害投資環(huán)境并落下政府干預(yù)正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的口實(shí)）。為此，要盡快制定和完善旨在規(guī)范外資并購(gòu)行為的法律法規(guī)，使得對(duì)外商并購(gòu)?fù)顿Y的管理和監(jiān)督建立在法制化、規(guī)范化和透明化的基礎(chǔ)上。

此外，鑒于并購(gòu)?fù)顿Y有別于“綠地投資”的特點(diǎn)，建議作為對(duì)我國(guó)現(xiàn)有《反壟斷法》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》等法規(guī)政策的必要補(bǔ)充和完善，有關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)指導(dǎo)外資并購(gòu)?fù)顿Y的產(chǎn)業(yè)目錄，重點(diǎn)對(duì)電網(wǎng)、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)、金融業(yè)和重大裝備制造業(yè)等關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的外資并購(gòu)?fù)顿Y設(shè)置“準(zhǔn)入”門檻。

二、盡快建立外商并購(gòu)?fù)顿Y的部際聯(lián)合審查機(jī)制

從國(guó)際上看，即便是發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)外商并購(gòu)?fù)顿Y的事先審查也是非常嚴(yán)格的，且建立了相對(duì)完善的審查機(jī)制。

目前我國(guó)對(duì)包括外資并購(gòu)和“綠地投資”等外商直接投資活動(dòng)的審批管理，處于分散管理、同時(shí)又多頭管理的狀況，相關(guān)職能分散在國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家外匯管理局、國(guó)家工商總局和國(guó)務(wù)院國(guó)資委等多個(gè)部門。由于受部門職責(zé)分工的限制，有關(guān)部門之間往往缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，再加上相關(guān)外商投資管理制度的不完善，實(shí)踐中現(xiàn)行有關(guān)利用外資的政策和措施并沒(méi)有得到有效落實(shí)，對(duì)外商直接投資活動(dòng)尤其是對(duì)外資并購(gòu)項(xiàng)目的管理和監(jiān)督并沒(méi)有完全到位。建議盡快改革有關(guān)政府部門職責(zé)分工中存在的問(wèn)題。

對(duì)外商投資投資中分散管理、多頭管理并存的問(wèn)題，建議借鑒日本“綜合安全保障閣僚會(huì)議”和“美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)”等的做法，盡快建立由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭，商務(wù)部、工信部、國(guó)資委等有關(guān)部門參與的部際聯(lián)合審查機(jī)制，即：將現(xiàn)有對(duì)外商投資活動(dòng)尤其是外資并購(gòu)?fù)顿Y項(xiàng)目的管理和監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行適度整合和集中，重點(diǎn)對(duì)包括電網(wǎng)、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)、金融業(yè)和重大裝備制造業(yè)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)的重大外資直接投資項(xiàng)目及外資并購(gòu)?fù)顿Y項(xiàng)目，由國(guó)家發(fā)改委牽頭進(jìn)行聯(lián)合審查。

三、建立和完善對(duì)外資并購(gòu)項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管體系

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)外商投資管理中存在的一個(gè)突出問(wèn)題是，只注重對(duì)外資直接投資項(xiàng)目的前置性審批管理，相對(duì)忽視了外商投資項(xiàng)目/企業(yè)成立后的跟蹤監(jiān)督和后期管理。為更有效地利用外商并購(gòu)?fù)顿Y，建議國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部和國(guó)家工商總局等有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)?fù)顿Y項(xiàng)目的全過(guò)程管理和監(jiān)督。有關(guān)部門不僅要在外資并購(gòu)項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）和外商投資企業(yè)登記設(shè)立過(guò)程中嚴(yán)格把關(guān)，使其投向符合我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向政策，同時(shí)更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)并購(gòu)?fù)顿Y完成后的外商投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)階段的檢查監(jiān)督，督促外方兌現(xiàn)承諾，以切實(shí)維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全以及社會(huì)公眾利益。

四、充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全中的作用

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，各行業(yè)協(xié)會(huì)在配合政府管理、組織企業(yè)自律、開(kāi)拓市場(chǎng)、研發(fā)產(chǎn)品、引進(jìn)先進(jìn)適用技術(shù)、應(yīng)對(duì)反傾銷國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端、維護(hù)行業(yè)整體利益等方面發(fā)揮了積極作用。相對(duì)政府以及單個(gè)企業(yè)而言，行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)疑更加了解和掌握行業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)供求、價(jià)格、品牌、投資信息等方面的實(shí)際情況和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，在維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面應(yīng)更具有發(fā)言權(quán)。今后，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在提供咨詢服務(wù)、反映企業(yè)訴求、規(guī)范行業(yè)發(fā)展、提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全等方面的作用。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所）