關于進一步完善我國土地制度的若干思考與建議

王小映

日前，中國社科院辦公廳、經濟學部和農村發展研究所聯合組織召開了農村土地制度改革研討會。中國社會科學院副院長陳佳貴同志參加并主持了會議。中央和國務院所屬研究機構、相關部門以及中國社科院專家學者出席了研討會。會議圍繞《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，就改革與完善農村土地制度問題進行了廣泛深入的討論。現將主要觀點綜述如下。

一、穩定完善農村土地基本經營制度

（一）明確土地承包關系“長久”不變的內涵

專家們一致認為，自1984年中央1號文件明確規定“土地承包期一般應在十五年以上”，1993年中央11號文件決定在原定耕地承包期15年到期之后再延長30年不變，這次《決定》進一步提出土地承包關系長久不變，具有重大的政治和經濟意義。

然而，“長久”到底有多長？。有專家認為，應將土地承包期延長為70年，這既與城市土地使用權最高期限相一致，也能夠與林地、草原、“四荒地”的承包期限相銜接。70年的起點年份，可以現有承包合同到期日為準。也有專家認為，長久不變應當理解為土地承包經營權沒有期限限制，是無限期的土地使用權。為此，需要加快修改《農村土地承包法》等有關法律，明確“長久”的內涵

（二）采取更加積極的政策鼓勵農民流轉承包地

《決定》提出了“兩個轉變”，即“家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變”，和“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變”。

專家們認為，《決定》將新型合作組織、農業社會化服務組織、農業產業化組織等納入統一經營的范疇，是對統一經營理解上的新突破。也有專家認為，家庭經營的集約化也應向規模經營轉變。

有的專家近一步指出,不能把家庭承包經營等同于“誰承包誰經營、家家戶戶都務農”。家家包地、戶戶務農，是土地承包制的初級形式，家庭承包、專業戶經營，或家庭承包、合作經營，或家庭承包、公司經營，都是這一制度的實現形式。中國人多地少，但不能因此不提規模經營。日本、韓國也人多地少，仍然在逐步擴大規模經營。雖然我國永遠不可能達到美國的規模經營程度，但農民終究還是要不斷向外轉移，還是要不斷的形成經營規模。目前，在就業統計上仍屬務農的近3億人口中，約有一半已不務農或不以務農為主。

專家建議，應采取更加積極的土地流轉政策，鼓勵農民以多種形式流轉承包地。要在有條件的地方發展以專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等為主體的多種形式的適度規模經營。為此，一是要建立土地流轉平臺，提供信息，便利交易；二是對進城落戶農民轉出承包地進行補貼；三是應考慮逐步開放土地承包經營權抵押市場，使那些擴大了土地經營規模的經營主體，能夠以土地為融資手段解決生產資金不足的困難。

二、逐步建立城鄉統一的建設用地市場

（一）建立城鄉統一的建設用地市場意義重大

專家們認為，《決定》提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”的論述,包含了許多制度創新點和突破點，意味著農村集體建設用地不必再經征收轉為國有后才能進入非農用地市場。只要符合規劃，集體建設用地也可以采取與國有建設用地一樣的方式進入市場，從而打破了集體建設用地進入市場的制度障礙，有利于實現集體土地與國有土地同地、同權、同價，有利于兩種不同所有制性質的建設用地享有真正意義上的平等權益。

專家指出，建立城鄉統一的建設用地市場，就必須開放集體建設用地流轉市場，這對改革完善農村土地制度的意義是多方面的。政府出臺相應的管理辦法，開放和依法規范集體建設用地流轉市場，使之有序發展，有利于堵塞管理上的漏洞，管住亂占耕地的現象；有利于配套推進征地制度改革；有利于增加農民的財產性收益。能夠減少政府的土地收益，形成倒逼機制，促使政府轉變職能，促進財政體制改革和投融資體制改革，促進對存量土地的節約集約利用。

（二）關于加快制定并出臺規范集體建設用地流轉的政策法規

集體建設用地流轉試驗和探索已進行多年，積累了豐富的經驗，一些地方已經出臺地方性規章。專家建議，國家盡快出臺有關法規，在用途管制和符合規劃條件下，允許集體建設用地使用權出讓、轉讓、出租和抵押，實行與國有建設用地相同的集體建設用地有償使用制度，包括協議出讓和招拍掛出讓。出臺鼓勵地方節約集約利用存量集體建設用地的政策，使用存量集體建設用地進行建設的，只需辦理審批手續，不再占用年度建設用地指標。當然，也要分類處理歷史上形成的違法違規集體建設用地。

（三）關于出臺農民參與開發集體土地建設非公益性項目的政策

有專家建議，要研究出臺農民參與開發集體土地建設非公益性項目的政策。在城市規劃建設范圍內，征收農民集體土地時，應給被征地的村按一定比例預留一部分建設用地，由村集體建造標準廠房、鋪面等出租，租金收益在村民中分配。對于符合城市規劃的留用地可采取招標、拍賣、掛牌辦法出讓，土地凈收益主要歸村集體。

建議國土地部門出臺專門政策文件，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等做出具體規定。對城市規劃建設范圍外使用農民集體土地進行非農建設的，在符合規劃和用途管制的前提下，分配一定比例建設用地指標給農民集體。對于城市建設規劃范圍內的存量集體建設用地，可在符合規劃前提下長期由農民使用并取得收益；也可轉為國有，但由農民長期使用。

（四）關于出臺農村集體建設用地流轉收益分配辦法

專家認為，應明確農民集體是集體土地流轉收益的獲得者，允許企業與農民集體合股、合作開發集體建設用地，保留一定比例的物業或房產給農民集體，以出租方式永久獲取收益，收益用于村莊公共投資和村民福利。同時，建議開展由地方政府對集體建設用地征收相關稅收的試點。

三、穩步推進征地制度改革

（一）關于先從城鎮規劃建設圈外縮小土地征收范圍

專家認為，《決定》提出：“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保證農民合法權益”。這為集體建設用地流轉入市和縮小土地征收范圍提供了依據。土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外的集體建設用地，大約僅占全部集體建設用地的5%左右，這部分用地的矛盾不是十分突出，可先縮小這部分用地的征收范圍。

（二）關于制定“公共利益否定式目錄”，明確規定盈利性用地不能征收

有專家指出，土地征收必須堅持“為了公共利益的需要”的原則，必須改變目前為了經濟建設就實行土地征收的做法。為了防止地方政府以“公共利益”在法律上難以準確界定為由任意擴大征地范圍，應出臺專門政策，明文規定只要是盈利目的的用地，即可判定為非公共利益。這類用地不得通過征收取得，并列出非公共利益用地的名錄，作為裁決的依據。

（三）關于逐步建立有市場價格參照的土地征收補償機制

有的專家指出，現行征地制度是計劃經濟時期遺留下來的。計劃經濟時期，征地除了向被征地者支付各類補償外，政府還會把失地農民安排在企事業單位工作，農民會變成城市居民。現在政府不再安置被征地農民就業，只保留了貨幣補償。盡管補償標準不斷提高，但是許多被征地農民的長遠生計仍然難有保障。再加上城市土地有償出讓，土地的級差收益不斷顯現，農民對征地補償標準越來越難以接受。

《決定》對完善征地補償機制提出了新的要求，即“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償。”有專家指出，在規劃劃定的相同區片內，征地應采取統一標準補償農民，征地補償標準不應隨項目性質不同而不同。在征地過程中要維護被征地農民的知情權、參與權、監督權和申訴權，逐步建立和完善征地補償爭議的協調裁決機制，為被征地農民提供法律援助。有的專家建議，在開放集體建設用地流轉市場的同時，應逐步建立參照市場價格進行征收補償的辦法，并可先在個別地方試點。

（四）關于解決好被征地農民就業、住房和社會保障問題

專家建議，必須加強對失地農民的就業培訓，多渠道促進失地農民就業，在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策。被征地農民的社會保障費用，按有關規定應納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從土地有償使用收入中解決，社會保障費用不落實的不得批準征地。對土地征收面積超過一定數量的村，可在征地后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，開發經營項目，使農民有長期穩定的收入。

四、加強對農民宅基地的管理

（一）關于嚴格執行一戶只能享受一次福利性宅基地的政策

專家建議，分區域改革現行宅基地福利分配制度。在傳統農區可按照各省制定的辦法繼續嚴格實行“一戶一宅”的宅基地福利分配制度；在大中城市郊區及東部沿海地區，試行取消宅基地福利分配制度。對于仍保留農民身份的家庭，可通過宅基地有償使用方式配置宅基地。鼓勵農村集體經濟組織、村屬企業利用宅基地進行商品房開發。

（二）關于逐步開放農村宅基地流轉市場

許多專家認為，放開宅基地流轉市場已是大勢所趨。只有放開，才能管住；不放開，看起來管得很嚴，其實是不管。當前，放開宅基地市場，中西部純農區進入市場的數量不會太大，而發達地區的混亂局面則會逐步得到有效治理。總體來看，利大于弊。專家建議，應逐步允許宅基地及地上物業轉讓、出租和抵押。對宅基地及地上物業，參照國有土地及地上物業，頒發不動產權證書。宅基地上所產生的土地租金、物業收入主要歸農民。

五、改革完善耕地保護制度

（一）關于堅持并進一步完善最嚴格的耕地保護制度

專家們認為，要堅決貫徹《決定》的各項規定，一是層層落實責任，增強保護耕地的法定性和強制性。地方各級政府主要負責人應對本行政區域內的耕地和基本農田保護面積負總責。二是完善耕地占補平衡等制度。實行先補后占，不得跨省區市進行占補平衡。三是在全國范圍內劃定永久基本農田，確保基本農田總量不減少，用途不改變，質量有提高。對承擔耕地保護任務重、基本農田保護數量多的糧食主產區，國家探索建立補償機制，注重采用經濟手段調動地方政府特別是廣大農民保護耕地的積極性。

（二）關于嚴格控制新增建設用地規模

專家指出，要控制城鎮和各類工礦、交通、水利設施、能源產業等用地過快擴張，嚴格工程項目建設用地標準。合理調整城鎮用地供應結構,優先保障民生用地。積極盤活存量建設用地。加強城鎮閑散用地整合,鼓勵低效用地增容改造和深度開發。積極推行節地型城鎮更新改造,重點加快城中村改造,推廣各類建設節地技術和模式。要積極拓展建設用地新空間。加強規劃統籌和政策引導,在不破壞生態環境的前提下,優先開發未利用地和廢棄地,積極引導城鄉建設向地上、地下發展。

六、加強農村土地管理的基礎性工作

專家們認為，落實《決定》的精神，應處理好大膽改革與依法行政的關系。應盡快啟動修訂《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》及相關配套法規。有專家建議，在現行法律法規沒有修改之前，可以考慮設立中央農村土地管理體制改革試驗區。在推進改革的過程中，尤其要加強農村土地管理的基礎性工作。

（一）搞好農村土地確權登記頒證工作

專家指出，要按照不動產統一登記原則，盡快建立全國城鄉土地的統一登記制度。要在確權的基礎上，盡快頒發規范的有明確法律效力的土地承包經營權證書，完善土地承包經營權統一登記體系。對于農民合法取得的宅基地，由政府土地、房產主管部門核發使用權證。

（二）強化土地利用規劃的整體控制作用

專家建議，要統籌土地利用和城鄉建設規劃，合理安排市縣域城鎮建設、農田保護、產業聚集、村落分布、生態涵養等空間布局。把規劃作為落實土地用途管制、安排各項建設的重要依據。強化土地利用總體規劃和年度計劃對新增建設用地規模、結構和時序安排的調控。農村各項產業和基礎設施發展規劃在用地規模和總體布局上要符合土地利用總體規劃。農民住宅建設要符合土地利用總體規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。

（三）規范土地稅費管理

專家建議，應考慮合并減少土地征收和出讓環節的稅費項目，規范土地稅費管理，統籌土地稅費收取和使用。要從政府土地收益中拿出更大的比例用于支持現代農業和新農村建設。

（作者單位：中國社科院農村經濟所）