偵查監督問題及對策分析

賈 濟 程微波

摘要：實踐中，偵查監督制度運行不力。存在著范圍不明確、事后性、軟弱性和考核的結構性失衡等諸多問題。以完善偵查監督制度為目標，提出幾點建議，以期拋磚引玉。

關鍵詞：偵查監督；存在，問題；對策

中圖分類號：D035.4文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)24-0259-02

偵查監督是人民檢察院承擔的一項重要職能。但是，由于各種原因，當前偵查監督機制未能有效地發揮其作用。完善偵查監督制度，對于保護公民權利、維護司法公正、提高訴訟效率具有重大意義。

1當前偵查監督中存在的問題及原因

1.1偵查監督的范圍和內容不明確、不完整

我國刑事訴訟法、人民檢察院刑事訴訟規則等都明確規定檢察機關有權對偵查活動進行監督，但這些規定整體上過于原則，沒有形成完整的監督體系，且缺乏具體的可操作性規定。現有的法律條文所規定的偵查監督，強調更多的是對偵查活動合法性的監督，而沒有明確將審查適用法律是否正確納入偵查監督的范圍。由于刑事訴訟法對偵查監督的范圍、具體情形都沒有明確規定，使得檢察機關對偵查監督把握不一，對相關情形是否進行監督，往往取決于檢察人員的認識和責任心，造成監督與不監督的隨意性，難以通過偵查監督及時發現和糾正一些違法的偵查行為。刑事訴訟法雖然規定了檢察機關的立案監督權，但只是規定對應當立案而不立案的監督，對不應當立案而立案的現象卻并未納入監督的范圍，致使立案監督存在著監督上的空白。并且，由于檢察機關無法對偵查機關撤銷案件的行為進行監督，致使有些偵查機關在立案后，卻立而不偵，再以撤銷案件的方式規避檢察機關的監督，則立案監督也就失去了其應有的作用。

1.2偵查監督的事后性與書面性

一方面，偵查監督程序的啟動來源于案件線索。偵查監督部門一般通過審查其他案件的材料或者控告、申訴發現線索，無論通過哪種方式發現線索，不當立案偵查行為的發生已經經過較長時間。由于缺乏全程性監控機制，進入偵查監督視線之中的，僅是全部應監督案件的一小部分；事后性監督帶來的另一個問題是，可能證明偵查違法性證據大量流失，偵查監督可資利用的信息較為有限。另一方面，檢察機關的事后性監督主要通過閱卷方式實施，當偵查監督部門認為可能存在監督線索時，除了要審查在手的案卷，不少情況也要調查偵查案卷，以進一步地審查判斷?，F行法沒有就此賦予偵查監督人員的調查取證權。因此，偵查監督不得不依賴于案卷本身。實踐中，偵查監督一般也不會去調查相關人員，調卷時偶爾也會遭遇偵查機關不配合的情況。如果發生這種情況，偵查監督就無法進行。案卷審查的特點是間接性、依賴性，偵查監督人員不可能獲得全面、準確的案件信息。正如斯迪沃特菲爾德等人指出的“由于檔案材料的重要性，那么警方卷宗的可靠性是首先必須的。在英格蘭和威爾士，警方形成卷宗的過程是如何隱瞞警方的行為過失以及案件的弱點，已經是被大量文件所證明了的。那些根據這些材料來監控警察工作的人，因這種卷宗的形成過程而變得無能為力。”這種情況尤其容易發生在對偵查違法的監督過程中。對于刑訊或采用其他方式的審訊行為，偵查人員是不大可能將其記錄其中的。偵查監督也往往以“沒有發現確實的證據”而草草結束。

1.3制裁機制缺乏。沒有監督權威性

偵查監督權力的實質是對偵查權力的控制。在權力結構上，權力控制的效果一定程度上取決于權力主體的權威性，而后者又取決于權力控制的方式。在刑事司法領域，權力控制的方式有兩種：一種是行政權力控制，另一種是司法權力控制。前者表現為積極、主動的形式特點與上令下從的實質內涵，后者則以消極、被動的中立裁判為主要內容。二者的共同之處在于，通過制裁權力與責任擔當的方式將對象的行為控制在合法的軌道之中。

在我國，檢察機關承擔著法律監督的憲法性權力，對偵查程序的合法性監督是違法偵查責任的主要實現途徑。在一個事關公民重大權力的制度設計上，將偵查監督權力賦予檢察機關獨占，旨在通過偵查監督智能的充分發揮，有效抑制違法偵查行為，保障犯罪嫌疑人訴訟權利的實現。檢察機關的偵查監督部門從“審查批捕”到“偵查監督”的智能轉型，表明偵查監督智能意義重大。然而，無論在制度層面還是在實踐層面，對違法偵查行為，偵查監督權基本不具有行政權力和司法權力的制裁性功能，因而權威性不足。表現在兩個方面：一方面，偵查機關只承擔糾正義務，而無懲罰擔當。按現行法律規定，檢察機關向偵查機關提出的違法糾正意見，偵查機關應當及時糾正。所謂糾正，對立案監督就是立案或者撤銷案件，對偵查違法行為監督而言就是完善手續、重新取證、中止行為等等。但這些糾正形式本質上并不是責任擔當方式，如果偵查機關堅持不糾正，偵查機關堅持己見，偵查監督部門也缺乏相應的制裁手段。另一方面，偵查監督的實施在一定程度上需要借助偵查機關的“配合”方能實現。強制性與單方性是制裁的特征，但偵查監督的實施很多時候卻是一個雙向互動的過程，監督效果如何部分取決于偵查機關的理解和支持。實踐中，很多檢察官在偵查監督之前都會以電話或者口頭的方式和偵查人員溝通，而且偵查監督的次數不能太多，否則以后的工作不好開展。由于缺乏偵查監督責任機制的配套，相對偵查機關而言偵查監督權實質上既非上位的行政權，也非終局性的司法權，而是柔性較大的指導性權力。

2對策及設想

2.1從立法上進一步明確偵查監督的范圍和內容，盡量細化與偵查監督配套的操作規則，完善偵查監督體系

立法應明確偵查監督是貫穿立案、偵查活動和審查起訴活動的全過程，既包括對刑事立案(涉及該立案而不立案和不該立案而立案)、撤案以及偵查活動和程序的監督，也包括對認定事實、適用法律等方面的監督。同時，加強偵查監督中的人權保障，將偵查機關采取逮捕以外的其他強制措施及搜查、查封、凍結、扣押等涉及限制或剝奪公民人身、財產權利的偵查行為也納入偵查監督的范圍，尤其是拘留、逮捕、搜查、扣押、監聽等重大強制性偵查措施的實施，偵查機關必須報檢察機關審查決定。并且，接受犯罪嫌疑人、被害人的申訴和控告，監督和糾正違法實施強制措施的行為，同時，為避免變更強制措施的隨意性，要求偵查機關須事先向檢察機關說明理由。

2.2將偵查監督機制從事后性、書面性程序改造為全程性、立體性程序

具體的制度設計可包括：建立與偵查機關內部信息網絡的共享機制，偵查監督部門有權了解所有報案、立案、采取的強制措施、偵查結果等信息，通過日常化監控機制促進執法行為的正當化，預防非法行為的產生；賦予偵查監督部門的調卷權和調查權，偵查監督人員有權通過閱卷、調查相關人員的方式檢查、發現偵查違法行為；設定警察機關應當承擔偵查監督告知義務。

2.3將偵查監督機制從柔性程序改為剛性程序

這意味著，應當賦予檢察機關對偵查違法行為的制裁權力。從行政管理的角度，應確立對違法偵查人員進行懲戒的建議權。檢察機關有權啟動對違法偵查人員的行政彈劾程序。盡管這不是直接制裁權力，但對于阻嚇違法偵查應具有相當效果。從司法程序角度，應確立檢察機關因偵查違法行為而排除證據或終止程序的權力與責任。

上述機制的完善，其核心目標是塑造偵查監督的權威地位，提高偵查監督的能動性，打破偵查權與偵查監督權地位平等的權力格局。使前者演變為偵查監督權力制約下的下位權力，從而最大限度實現偵查監督權的運行效能。