我國現階段農村土地流轉問題及對策研究

王 偉

摘要：我國農村土地使用權物權性質的確定，為我國農村土地產權市場中土地使用權的流轉提供了物質前提。農業現代化的發展和農村城鎮化建設，使得農村土地流轉成為必然的發展趨勢。合理的土地流轉。可推動土地的適度規模經營，提高土地利用率和產出率，促進農業結構調整，提高農業經濟效益。目前我國農村的土地流轉實踐中存在很多問題，在時其中幾個比較突出的問題進行研究后，提出了幾點建議。

關鍵詞：土地流轉；土地使用權；問題；建議；農民首創精神

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)24-0065-02

中國目前實行的以家庭為生產單位的土地所有權與使用權相分離的承包制，是在保持土地所有權集體所有的基礎上，按每個家庭人口的多少無償地平均分配土地的使用權，并且好壞地塊搭配。由此造成每個家庭經營的土地面積不僅狹小，而且零碎分散，同時使用權不穩定，共用性質的農田基礎設施的建設和維護費用及收益分配模糊不清等眾多問題，成為阻礙農業繼續發展的力量。主要影響包括：(1)土地經營規模小而分散，勞動生產率低。規模經濟效益低下，使農業經營與其他產業間的比較利益不斷下降，城鄉差別進一步拉大。(2)阻礙農業投資和農業技術進步。首先，經營規模小，而且地塊分散，不適于大規模機械作業；其次，在勞動力存在嚴重過剩的條件下，必然會出現以勞動代替資本的情況普遍發生，農民不可能也無力對農業生產進行大量的投資，使用權不穩定更是強化了這點；再次，經營規模越小，經營者在農業公用基礎設施的費用支付與從中得到的利益之間的關系會顯得非常模糊，導致公共設施的投資及維修嚴重不足，不能滿足農業生產的需要。

小規模的分散化經營嚴重阻礙了農業產業化的發展。事實證明，在小塊土地基礎上的經營，是永遠走不上小康和富裕之路的。因此，為順利轉移農村剩余勞動力，實現農地適度規模經營，促進農地資源的合理優化配置，加速農業產業化發展和城鎮化建設，對現行的農地制度進行改革，為農村土地流轉創造良好的市場環境和制度法律條件，具有重要的現實意義。

1農村土地流轉概述與方式介紹

1.1概述

農村土地流轉包括農村土地集體所有權和土地使用權的流轉，其中國家征收集體的土地是農村土地所有權流轉的唯一方式，而土地使用權的流轉則有多種方式，本文僅探討農民土地使用權流轉的相關問題。

2007年10月1日起施行的《物權法》賦予了農民長期而有保障的土地使用權，以法定形式確立了我國農民土地使用權的物權性質。土地使用權作為一種物權是對農民使用的土地要素內含的各種財產權利的度量，包含對土地的排他占有、使用和收益的完整權能和有條件的土地處分權，具有法律保護功能、利益獲取功能和約束功能。這將有利于解決承包制下農地產權不清問題，清晰化農民的土地流轉權益歸屬，促成農地規范流轉和規模經營，有利于形成土地經營者的穩定預期，具有顯著的增收績效。

1.2方式介紹

集體可將本集體的土地以出讓、入股、出租、聯營、抵押等形式將土地使用權在一級市場中進行交易；通過一級地產市場交易后的地產，可將地產使用權在二級市場中進行轉包、轉讓、人股、出租、聯營、抵押、繼承、贈予、互換等形式的交易。在農村土地流轉的實踐中(多指二級市場)，大多采用轉包、人股、轉讓、出租等形式。地產使用權轉包是指原承包人將承包的土地轉包給新受包人，土地轉包后由受包人繼續享受和履行承包合同規定的權利、義務，并向轉包人提供一定數量的轉包費。農村地產入股就是以土地使用權為人股內容，與其他要素一起人股，實行農村地產股份合作經濟。轉讓是指集體土地使用權人將自己享有的土地使用權的再轉移。土地使用權租賃是指地產使用權人將地產租賃給其他公民、法人使用。承租人向出租人支付租金。

2問題分析

(1)土地使用權期限不穩定，權能不完整。多年來土地改革進程中，中央一再強調土地的承包期要比較穩定，十七屆三中全會更是提出了土地承包期要長久不變的概念。但這在實踐中卻很難實現。城市化發展進程中的土地征收或征用，城鎮土地規劃，農村人口變動，及由于土地價值日益增加而衍生出的強烈的絕對公平性承包意愿，這些因素的存在使得國家或集體組織有可能隨時對所轄土地的經營權進行重新分配調整甚至回收。據對華北平原一帶的農村調查，多數村莊對農民土地承包經營權的調整周期為5年左右，由此造成農民的實際土地使用權期限過短，一方面降低了土地使用價值，造成土地交易的低收益；另一方面導致農戶間的土地流轉契約缺乏穩定性，土地流轉的交易成本十分昂貴，抑制了農民流轉土地的積極性。

(2)權益分配問題。這是土地使用權流轉的核心問題。在市場經濟條件下。本著依法自愿有償原則，土地使用權的流轉只有在給農戶帶來更高利益的前提下才能有序進行。但到目前為止。一方面，由于我國農村土地市場的分割性特征，地域差別大，發展程度差異明顯，使得統一且行之有效的土地流轉作價機制很難形成，權益分配及歸屬界定模糊；另一方面，農村土地市場供求競爭不足造成地產市場競爭機制不能有效發揮作用，使得農民、村集體經濟組織、企業、村集體管理者多方利益協調困難，這在非農用地的使用權流轉問題中尤為突出，另外，由于農戶的組織化程度低，獲得信息的渠道有限。信息不充分，加之人力資本存量少，市場知識不足，進入市場的談判能力差，很容易受到中間商的盤削，其合法權益極易受到侵害。

(3)土地流轉的實際操作環節問題重重，土地流轉市場機制不健全，操作流程不規范。近年來，各地都在農村土地流轉問題上進行了諸多探索。比如土地租賃模式、土地人股模式、互換經營模式等，但這其中不少土地流轉都是分散的，不具有規模效應，在實踐中缺乏制度監管和操作經驗。目前，各級國土資源及農業行政主管部門都沒有關于土地流轉的具體實施細則，在流轉程序、流轉方式、監督管理等方面都缺乏統一規定，具體問題如下：沒有合同或多為口頭合同；即使有合同，也不規范，內容不完整、標的不明確；未經村莊集體經濟組織同意和備案，也未經縣鄉合同管理機構審查、鑒證或公證機關公證。以上問題都造成土地承包關系混亂，為日后土地糾紛留下隱患，農民利益也很難得到維護。

(4)非糧化趨勢問題與過度集中經營。土地流轉的目的主要是發展規模經營，增加農業附加值，相對于比較效益較低的傳統糧食種植，發展效益農業更具誘惑力和競爭力，一些本來種植糧食的土地可能被流轉為搞養殖業、花卉業、生態觀光、休閑農業等。更為嚴重的是很多地方借土地流轉之機盲目發展房地產，追求浮財，導致企業一旦破產無人負責重整土地，危機幾億農民的土地安全。對我國糧食安全產生極為嚴重的影響。另外，我國現有耕地面積僅有18.2574億畝，且各地非農產業和市場發展程度差異較大，

過度的集中經營可能會產生農民非農就業困難、技術水平和管理水平無法適應、投資不足等問題，反而降低了農業的生產效率，造成規模不經濟。

(5)農民保障問題。農村土地的流轉，很大程度上取決于農村剩余勞動力的轉移。但中國目前戶籍制度人為地隔絕了農民與市民的身份轉移，使進城務工的農民工無法享受到市民的社會保障待遇，而覆蓋農村的社會保障體系還未建立起來，農民的養老、醫療、失業仍沒有可靠保障，在這種情況下，以土地為核心的家庭保障承擔著農民的全部保障項目，農民戀土情節嚴重，導致土地流轉難以實現。而且在全球金融危機的影響下，農民外出就業呈現出極大的不穩定性，大批農民工被迫返鄉。這種情況下如果再將土地流轉出去很可能出現種田無地、就業無崗、低保無份的情況，使其成為“三無農民”，權益得不到維護，危及社會穩定。

3政策建議

(1)推行有效的使用權流轉模式，如廣東南山的土地股份制。其基本做法是：①分區規劃。把全市肥沃的土地劃定為農田保護區，并改分包經營為投包經營；把靠近城鎮及公路的土地或坡地劃定為工業發展區I把靠近村莊的土地劃定為商業住宅區。②土地及集體財產作價入股，作價入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(現行政村)或經濟社(現村民小組)實施統一規劃、管理和經營；配股對象以社區戶口為準則確定。并根據不同成員的情況設置基本股、承包權股和勞動貢獻股等多種股份。以計算不同的配股檔次，按股權比例分紅，村集體以股權證換農民手上的承包權證，從而取得對社區土地的經營權。③股利分配和股權管理。成立村集體資產管理委員會，將村委會的公共管理職能和經濟發展職能相分離，負債通過村集體資產管理委員會獨立法人按市場化和相關法律程序解決。

在這種制度下，每個農戶擁有一定的集體土地的股份，但此股份并不具體對應某一相應的地塊。這樣一來，集體所有制被個人化了，但個人化后的產權并沒有對經營規模的擴大形成約束。村集體資產管理委員會對不同用途的土地通過合理的形式進行流轉，一方面有利于形成耕地的適度規模經營。提高生產效率，實現規模經濟效益，另一方面能夠最大化土地收益，提高土地資源的配置效率。在土地股份制下，村集體資產管理委員會能夠增強農戶的組織化程度，合理分配農戶間的權利義務，規范土地流轉，提高農戶的集體談判能力，減少糾紛，有效保護農戶的合法權益。

(2)依托產權市場建立農村土地產權交易平臺，建立健全政策法規。目前各省市都設有產權交易機構，覆蓋面廣，信息平臺成熟，為產權交易提供了條件和資源。①可由當地政府牽頭，出臺一系列的指導性文件，對土地流轉主體、程序、合同、市場、監管等方面進行規范，為土地產權轉讓提供政策指導，使土地流轉由約定轉向法定，有分散轉向規模，由粗放向高效轉變。②集中信息發布。建立農村土地使用權轉讓發布機制，大范圍做好信息發布采集工作，由出讓者遞交出讓申請，交易平臺對其進行審核，審核通過者，交易平臺將匯總轉讓信息，并集中到信息發布系統，面向社會發布轉讓信息，廣泛征集受讓方，采用多種交易方式(協議轉讓、拍賣招標等)選定規模化經營者，這樣可保障買賣雙方權益，打消農民顧慮。③建立農村土地產權交易檔案，完善監督機制。既可以為做好農村土地產權交易做資料上的參考，又可以減少交易過程中產生的不必要的糾紛，防止出現損害農民利益的欺瞞現象，同時也可以為加強土地流轉監管提供參考。

(3)政策與法律支撐。實行對農業的全面公共支撐。農業是弱勢產業，受到傳統小生產方式、農民素質、土地資源、技術、資金等條件的制約，因而農業發展不能簡單地把農民推向市場。①要實行國家全面大支撐，加大財政投人，搞好農村水利基礎設施建設。發展農村教育、衛生、科技事業·加強農戶的經營管理能力和對市場機遇的判斷與把握能力。②政府在土地流轉過程中應充當引導力量而非主導力量，側重于提供規范、有序、高效的土地流轉服務，尊重農民的意愿，發揮市場的基礎調節作用。循序漸進，發揮農民的創新精神，探索出適合中國國情的有效方式。政府需為土地流轉提供更好、更規范的服務和信息建設，加強土地流轉層面的立法建設，多在土地流轉合同的規范化、土地流轉糾紛調解、相關法律咨詢和信息服務平臺建設上下功夫。

(4)加強土地規劃管理，采用多種激勵措施，避免非糧化趨勢的發展，促進土地的適度規模經營。①政府需加強土地用途管制，嚴格按土地利用總體規劃，規定土地的不同用途，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。對農用地轉為建設用地進行審批，并上升到法律層面，以開辟節約挖潛、集約利用、合理布局的廣闊空間，實現耕地總量的動態平衡。②建立以糧食生產為基礎的全國性耕地保護基金，對進行規模經營的糧食種植行為給予財政補貼，變單一的行政管理方式為行政性與經濟性管理手段相結合的管理方式。間接支持土地流轉中的糧食種植、保護，既提高糧食種植者的積極性，又能使一批流轉土地最終進行糧食生產。③中國現有耕地僅為18.2574億畝，沒有太多的土地用來搞一種大農場，短時間內也無法轉移數量龐大的農村勞動力，因此現階段內仍應重視家庭經營，據各地不同情況，在土地比較分散的地區，實行一種農戶的集約型擴大再生產，例如四川溫江、成都市紅紗村在幾畝、十幾畝的土地上搞花卉、“農家樂”也能實現較可觀的收益。

(5)加速城鎮化建設，建立健全農村社會保障制度。農村工業化、城鎮化是轉移農村剩余勞動力和提高農業生產率的主要途徑，也是建立健全農村社保制度的物質基礎。應重點發展鄉鎮工業小區和村級工業園區，并重點扶持農業產業龍頭企業和農副產品深加工企業，把土地轉讓使用與農民就業結合起來。利用現在大量農民工返鄉待業的機會，政府應加強對農民工的職業再培訓教育。可與技校聯系，利用現有師資和設施，以較少的投入較好地實現對農民的相關培訓。完善社會保障體系，建立針對農民工的工傷保險、醫療保險制度和覆蓋農村全部農民的醫療和養老保險制度。

4結語

城市化的發展和農村城鎮化的建設為土地流轉提供了堅強后盾和有利的市場環境。為促進農村土地流轉的有序進行，必須從各地農村市場和非農產業發展的實際出發，尊重農民的意愿，充分發揮農民的首創精神，切不可盲目推動，造成過度經營，損害農民的利益。