我國生態補償機制現狀及發展研究

張玉庭

摘要：生態環境是人類社會生存和發展的基礎、分析總結了我國在生態補償建設領域的成功經驗和存在的問題，在全面分析和總結我國生態問題的現狀和原因的基礎上，提出了建立生態補償機制的必要性和必然性，井對我國建立和完善生態環境補償機制以及促進可持續發展提出了建議。

關鍵詞：生態問題；生態補償機制I可持續發展

中圖分類號：X171文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)24-0074-02

1我國實現生態環境補償的現狀

我國在生態環境補償方面取得了一定的成效，但是我國生態環境的總體形勢是嚴峻的。“十一五”期間，盡管我國環境保護取得了積極的進展和成效，但是環境污染、生態破壞、資源浪費的形勢仍然十分嚴峻，長期累積的環境問題尚未解決，新的環境問題又不斷產生，一些地區環境污染和生態惡化已經相當嚴重。只有充分認識環境形勢的嚴峻性、復雜性，重要性和緊迫性，采取一切必要的強有力的綜合措施，特別是市場機制的經濟措施，即建立生態補償機制，才能確保環境目標的實現和國家經濟、社會的可持續發展。

2我國目前生態補償機制存在的主要問題

一是基礎研究薄弱。生態價值是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量。而且補償對象有時很難準確界定。如何科學準確地界定生態補償標準和對象，成為制約生態補償機制在全面實施的一個很重要因素。

二是補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制。資金渠道以中央財政轉移支付為主。補償的重點為西部地區，而且以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式f投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區，造成資金的低效使用和浪費。

三是現行的財稅政策不完善，在一定程度上限制了生態補償機制的建立。例如，我國現行的資源稅政策，計稅依據是銷售量或自用量，而不是開采量，客觀上鼓勵了企業對資源的濫采濫用，造成了資源和生態環境的破壞。

四是征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業為界，而他相關行業和部門的生態環境保護投入得不到補助，在一定程度上影響相關單位保護生態環境的積極性。

五是全國還沒有形成統一、規范的管理體系，缺乏有效的監督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞，目前許多證據已經證明國家投入巨額資金的生態建設項目和補償廣泛存在著地方和部門漁利行為，高額的管理成本已經危及到了項目的順利實施。

六是法律法規體系不健全。我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環境保護法》等法律對植樹造林、草地保護做出了明確規定，但約束力不強，法律條款之間存在著矛盾，影響了生態補償制度的實施。

3建立和完善生態補償機制的原則

3.1堅持“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的原則

這個原則明確體現了科學合理和實事求是的精神，只有依照這個原則制訂的生態補償政策以及建立的生態補償機制才是以市場為基礎的、科學的、合理的、長效的政策和機制。因此。制訂的生態補償政策以及建立生態補償機制，首先要明確“誰是開發方、誰是保護方、誰是破壞方、誰是恢復方、誰是受益方、誰是補償方、誰是排污和誰付費方”，并在此基礎上來制訂政策和建立機制。

3.2公平、公正的分配原則

生態補償是社會資本和財富的再分配和分布過程，受益地區和群體將部分財富和資本補償給保護區群眾，改善保護區群眾生活條件和生產條件，提高保護區群眾生活水平，增強保護區地區的發展能力和實力，促進保護區的經濟發展，縮小地區差距，促進社會公平，促進區域間協調發展，抑制和消除因生態保護引發的社會摩擦沖突，緩解區域間緊張關系。

3.3堅持因地制宜、分類指導的原則

我國地域廣大，人口眾多，東、中、西、南、北的經濟發展和群眾生活水平有了較大的區別，環保的任務、目標及其優先順序也不盡相同，生態補償的目標、標準也不會一樣，因此，制訂生態補償政策以及建立生態補償機制要采取實事求是的態度，特別是中央和省一級要堅持因地制宜、分類指導的原則。

3.4堅持中央指導、地方推動、公眾參與的原則

建立生態補償機制要根據中央和地方的職責，分別推動。如目前中央應抓緊出臺《國家關于在重點領域開展建立生態補償機制試點的指導意見》和《國家生態補償政策和機制工作導則》以指導全國各地的生態補償政策和機制試點工作。各地應按照中央領導的講話和一系列中央文件精神，積極地開展試點工作。

4建立科學生態補償機制促進經濟可持續發展

(1)只有建立科學合理的生態環境補償機制，才能真正避免破壞行為的發生。因為生態環境的生產供給需要相關的投入成本，對生態環境進行保護和重建的地區及人們必然存在一定的直接的和間接的甚至是長期的經濟損失。而生態環境的消費卻具有明顯的公共物品特征，消費者不會主動付費，也很難進行收費。這就使其生產者的投入不能直接到市場上通過交換順利得到收益補償。所以，只有建立科學合理的生態環境補償機制，才能真正避免破壞行為的發生。

(2)要建立科學合理的生態環境補償機制對生態環境保護和重建地區及人們進行合理的補償，必須首先對生態環境保護和重建的直接投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。

(3)在建立科學合理的生態環境補償機制過程中，資金積累和籌措的不足是最主要的瓶頸。多年來由于我國經濟發展戰略、環境保護措施等方面的偏差，雖然目前我國已開始實施生態環境補償政策，如在全國范圍內實施了排污收費制度，一部分地區已開始征收生態環境補償費。但是我國的生態環境補償政策還很不完善，我國當前通過各種渠道征收的環境補償費遠不能滿足實際的需要。

5建立健全我國生態環境補償機制，促進可持續發展的對策與建議

(1)需要加快生態補償的法制建設，急需以法律形式，將補償范圍、對象、方式、補償標準等的制定和實施確立下來，為建立生態環境補償機制提供法律依據。完善現行保護環境的稅收政策，增收生態補償稅，開征新的環境稅，調整和完善現行資源稅。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。加強資源費征收使用和管理工作，增強其生態補償功能。進一步完善水、土地、礦產、森林、環境等各種資源稅費的征收使用管理辦法，加大各項資源稅費使用中用于生態補償的比重，并向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。加強生態補償立法工作，從法律上明確生態補償責任和各生態主體的義務，為生態補償機制的規范化運作

提供法律依據，完善環境污染整治法律法規，把生態補償逐步納入法制化軌道，成為人們普遍認可的社會制度。

(2)加大財政轉移支付中生態補償的力度。一是把環境財政作為公共財政的重要組成部分，在中央和省級政府設立生態建設專項資金列入財政預算，市、縣(市、區)地方財政也要加大對生態補償和生態環境保護的支持力度。二是按照完善生態補償機制的要求，進一步調整優化財政支出結構，資金的安排使用應著重向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜，優先支持生態環境保護作用明顯的區域性、流域性重點環保項目，加大對區域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術、新工藝開發和應用的資金支持力度，實現生態治理與土地資源開發的良性循環。三是通過貨幣幫助或實物補貼，大力支持開發利用沼氣、風能、太陽能等非植物可再生燃能源，解決農村特別是林區農村燃能問題，加大生態脫貧的政策扶持力度，發展循環經濟。

(3)積極探索市場化生態補償模式。一是培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，積極探索資源使用權、排污權交易等市場化的補償模式，達到節約資源和減少污染的雙重效應。二是完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制。三是探索建立區域內污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。四是引導社會各方參與環境保護和生態建設，鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商，實現合理的生態補償。

(4)研究建立生態價值和環境資源評估機制。研究評價規則與方法，賦予環境和資源一定的價值和價格，依靠制度或規則確定補償標準及合適的比例等，減少人為干擾因素。

生態補償機制的建立不一定在資源環境評價體系和綠色GDP核算體系完全形成之后，而可以考慮在條件允許的情況下，先行建立，通過在補償過程中設計精細的交易結構并充分利用資本市場的價值發現功能，處理不容易量化的問題，而后隨著資源環境評價體系和綠色GDP核算體系的不斷完善，逐步修改生態補償機制，最終使之得到完善。這種新的核算體系可以使生態環境補償機制的經濟性得到顯現，能夠更確切地說明經濟增長與社會發展的數量與質量的對應關系，從而有助于提高全國特別是西部地區的環保意識和建立生態環境補償機制的積極性。

(5)加強建立生態補償機制的組織領導。建立和完善生態補償機制是一項開創性工作，必須有強有力的組織領導。應理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現象，加強部門、地區的密切配合，整合生態補償資金和資源，形成合力，共同推進生態補償機制的加快建立。處理好中央與地方的關系，中央政府應該主要為地方建立生態補償機制提供政策導向、法規基礎，同時引導建立一些全國性、區域性、跨省流域的生態補償機制，并為地方生態建設與補償提供一定的財力支持。中央政府重點解決重要生態功能區、礦產資源開發和跨界中型流域的生態補償機制問題，重要生態功能區以國家自然保護區和水源涵養區為重點；地方政府主要建立好城市水源地和本轄區內小流域的生態補償機制，并配合中央政府建立跨界中型流域的補償問題。要積極借鑒國外在生態補償方面的成功經驗，堅持改革創新，健全政策法規，完善管理體制，拓寬資金渠道，努力實現從國家、區域、產業三個層面對生態保護付出代價者給予合理補償，在實踐中不斷完善生態補償機制。