我國農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中政府行為分析

吳甜甜 陳竹君

摘要：農(nóng)民專業(yè)合作組織作為非營利性的自治組織，在滿足成員共同利益需求方面，以及在應(yīng)對(duì)政府和市場失靈方面具有特殊的價(jià)值與不可替代的功效。當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作組織尚處在發(fā)展的初級(jí)階段，來自政府的支持與幫助十分關(guān)鍵。通過分析近年來政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的行為，針對(duì)其存在的問題，提出改進(jìn)與完善的相關(guān)措施，以促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作組織的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作組織；政府行為；規(guī)范管理

中圖分類號(hào)：F322文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)24-0067-03

1當(dāng)前我國政府在農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中的行為表現(xiàn)

自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施以來，伴隨著相關(guān)配套法規(guī)與扶持政策的陸續(xù)出臺(tái)，政府行為逐漸向規(guī)范化方向發(fā)展，其職能與作用得到了進(jìn)一步的發(fā)揮，對(duì)合作組織的發(fā)展壯大起到了積極的影響。

1.1基本建立農(nóng)民專業(yè)合作組織法律法規(guī)政策規(guī)范體系

1.1.1法律法規(guī)體系

以2007年7月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》為主體法，配套制定的包括《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》、《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》和《農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度》等法律規(guī)范在內(nèi)的農(nóng)民專業(yè)合作社法律法規(guī)體系，已在我國基本建立。通過實(shí)施該法律法規(guī)體系，圍繞著農(nóng)民專業(yè)合作社建立與發(fā)展的注冊(cè)登記制度和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等制度已基本建立。

1.1.2三大扶持政策

一是財(cái)政扶持政策。自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施以來，各級(jí)政府對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展給予了大力的財(cái)政支持。中央逐年加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的專項(xiàng)資金扶持額度，2008年達(dá)到3.3億元，2009年中央財(cái)政預(yù)算安排農(nóng)民專業(yè)合作組織專項(xiàng)資金5億元，比2008年增長66.7％。此外，在中央財(cái)政扶持資金的引導(dǎo)下，各地財(cái)政扶持資金規(guī)模也不斷加大，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2007～2008年，省級(jí)財(cái)政扶持資金累計(jì)已超過8億元。

二是金融服務(wù)與支持政策。2009年通過發(fā)布“四大意見”，國家層面的專項(xiàng)金融扶持政策基本明朗。這“四大意見”分別是：銀監(jiān)會(huì)與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見》；中國農(nóng)業(yè)銀行出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加大信貸投放扎實(shí)做好糧食生產(chǎn)金融服務(wù)的意見》國家開發(fā)銀行出臺(tái)的《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹2009年中央1號(hào)文件精神持續(xù)推進(jìn)基層金融業(yè)務(wù)的實(shí)施意見》和中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》。“四大意見”總的思想就是為農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展提供金融支持與服務(wù)，以期為合作社解決“資金難”的問題。

三是稅收優(yōu)惠政策。2008年，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社有關(guān)稅收政策的通知》，明確了合作社的四項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，具體為：(1)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社銷售本社成員生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，視同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅。(2)增值稅一般納稅人從農(nóng)民專業(yè)合作社購進(jìn)的免稅農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，可按13％的扣除率計(jì)算抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額。(3)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社向本社成員銷售的農(nóng)膜、種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)，免征增值稅。(4)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社與本社成員簽訂的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購銷合同，免征印花稅。

1.1.3其他配套法規(guī)

具體包括兩個(gè)方面：一為豁免反壟斷法。《中華人民共和國反壟斷法》第五十六條明確規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營活動(dòng)中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為，不適用本法。”這一規(guī)定明確了農(nóng)民專業(yè)合作社享有反壟斷豁免，這對(duì)發(fā)展壯大農(nóng)民專業(yè)合作組織具有重要意義。二是多個(gè)省份依據(jù)《合作社法》出臺(tái)了針對(duì)本省農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)與發(fā)展的實(shí)施辦法。最早頒布實(shí)施辦法的是陜西省，陜西省于2007年11月出臺(tái)了陜西省實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》辦法，對(duì)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施中可能遇到的一些具體問題做出了進(jìn)一步的規(guī)定，極大地促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社在本地區(qū)的發(fā)展。此外，湖北省、北京市和湖南省也相繼出臺(tái)了適用于本省的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》辦法或者草案。

1.2項(xiàng)目扶持與典型示范引導(dǎo)

政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的產(chǎn)業(yè)扶持政策，主要是通過選擇具有一定條件的合作社，以項(xiàng)目建設(shè)的形式來進(jìn)行的。如在組織實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目、土壤有機(jī)質(zhì)提升試點(diǎn)補(bǔ)貼、蘋果套袋關(guān)鍵技術(shù)示范項(xiàng)目、優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品新品種推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、一村一品、生豬和奶業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)中，政府選擇了在標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、專業(yè)化服務(wù)等方面有較好工作基礎(chǔ)，對(duì)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平、增加農(nóng)民收入有較強(qiáng)帶動(dòng)能力和示范作用的農(nóng)民專業(yè)合作組織進(jìn)入示范載體當(dāng)中，并且在同等條件下予以優(yōu)先支持。依照此路徑，截至2008年底，農(nóng)業(yè)部已累計(jì)安排項(xiàng)目資金1.15億元，共扶持了633個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作組織。此外農(nóng)業(yè)部已著手實(shí)施了新一輪的培育“農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”活動(dòng)，該活動(dòng)要求：每個(gè)市、縣每年培育縣級(jí)“農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”3～已經(jīng)5個(gè)，各省從市、縣級(jí)示范社中每年擇優(yōu)培育50個(gè)左右省級(jí)“農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”，農(nóng)業(yè)部再從省級(jí)示范社中每年擇優(yōu)培育100個(gè)左右全國“農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”，目的在于做大做強(qiáng)一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)牢、經(jīng)營規(guī)模大、質(zhì)量安全優(yōu)、品牌效益高、出口能力強(qiáng)、服務(wù)設(shè)施全、帶動(dòng)農(nóng)戶多、社會(huì)效果好的示范專業(yè)合作社。

1.3宣傳與培訓(xùn)

在宣傳方面政府主要進(jìn)行著兩個(gè)方面的工作：一是各級(jí)政府利用多種形式，進(jìn)行《合作社法》及相關(guān)配套法律法規(guī)的宣傳，使法律精神逐步深入人心；二是不斷加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀農(nóng)民專業(yè)合作社及其帶頭人的先進(jìn)事跡和典型經(jīng)驗(yàn)的宣傳，以擴(kuò)大合作社的社會(huì)影響。而培訓(xùn)主要針對(duì)的是合作社相關(guān)人才嚴(yán)重短缺的問題。農(nóng)業(yè)部已在提出培訓(xùn)原則、階段性目標(biāo)和培訓(xùn)方式等基礎(chǔ)上，開始抓培訓(xùn)規(guī)劃的實(shí)施與落實(shí)工作。

2農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展過程中政府行為存在的問題

2.1政出多門管理失范

當(dāng)前，我國政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的指導(dǎo)分散在農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)、水利、林業(yè)、糧食、供銷、科委、科協(xié)、工商聯(lián)等10多個(gè)部門當(dāng)中。而各個(gè)部門對(duì)合作組織都有自己的職能要求。都按照自己上級(jí)的文件規(guī)定行事，使得各個(gè)部門之間往往因缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，而出現(xiàn)“政出多門”和“多頭管理”的體制現(xiàn)象。而實(shí)踐證明，這種體制無疑是弊端重重。

2.2干預(yù)過度

目前，總體上看我國農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展正越來越受到政府的重視。但值得注意的是，有些地方政府行政推動(dòng)過度，不是根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)民意愿等制定漸進(jìn)式發(fā)展規(guī)劃，而是以政府的力量來主導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織的產(chǎn)生與發(fā)展。如對(duì)合作社指派管理人員，或政府機(jī)關(guān)人員兼任合作社董事長、監(jiān)事長等職務(wù)；在合作社業(yè)務(wù)發(fā)展過程中，

政府往往越俎代庖，在公司與合作社之間充當(dāng)中介人的角色，本該由公司與合作社簽訂的生產(chǎn)或銷售合同，變成由政府為公司擔(dān)保或由政府代替合作社與公司簽約等。

2.3審查監(jiān)管不力

對(duì)合作組織的審查不力表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)合作社的準(zhǔn)入審查上。由于政府給予合作社財(cái)政稅收方面的大力支持，一些非合作社的涉農(nóng)企業(yè)通過鉆資格審查寬松的空子，利用虛假材料注冊(cè)登記為合作社，以套取政府的項(xiàng)目扶持資金和政策優(yōu)惠，從而使得財(cái)政扶持資金被隱蔽性流出，而真正的合作社也遭受了侵害。另一方面表現(xiàn)在對(duì)試點(diǎn)合作社的資格評(píng)定上。由于一些地方政府只依據(jù)試點(diǎn)單位自身提供的申報(bào)材料來判別，沒有進(jìn)行充足的前期調(diào)研與實(shí)地考察，導(dǎo)致人選為項(xiàng)目試點(diǎn)的合作社質(zhì)量低下，從而使試點(diǎn)績效大打折扣，較大地浪費(fèi)了國家財(cái)政資源和試點(diǎn)機(jī)會(huì)。而合作組織的監(jiān)管不到位，則主要表現(xiàn)為；一方面對(duì)合作組織使用財(cái)政扶持資金情況缺乏監(jiān)管；另一方面是對(duì)合作組織的日常經(jīng)營情況監(jiān)管不力，這都是造成當(dāng)前一些地方合作組織水平低下的重要原因。

2.4基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與信息服務(wù)不到位

交通、通訊、電力、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施是我國農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，合作組織的發(fā)展離不開這些設(shè)施的發(fā)展與完善。但由于這些設(shè)施建設(shè)資大、周期長，而國家長期以來又對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致了這些設(shè)施往往成為制約我國廣大農(nóng)村地區(qū)特別是中西部農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的決定性因素。此外，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，信息不對(duì)稱是交易費(fèi)用高昂的重要原因。當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作組織在進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品銷售過程中，因無法掌握及時(shí)、準(zhǔn)確的市場信息，而使得產(chǎn)品銷售緩慢、銷售價(jià)格低廉。面對(duì)這樣的問題，作為以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)為己任的政府，無疑存在一定程度上的失職。

3完善我國農(nóng)民專業(yè)合作組織中政府行為的相關(guān)措施

3.1明確主管部門，避免熱情過度

當(dāng)前，面對(duì)在農(nóng)民專業(yè)合作組織管理中出現(xiàn)的嚴(yán)重的政出多門問題，需要明確主管部門，以實(shí)現(xiàn)對(duì)合作組織的統(tǒng)一管理。建議政府成立專門的農(nóng)政委，主要負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的情況調(diào)研、政策制定、組織建設(shè)和監(jiān)督檢察以及負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的審核、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理工作。這樣可以有效避免多頭管理、政出多門的體制弊端對(duì)合作組織的嚴(yán)重影響。此外，政府要嚴(yán)格依照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)合作組織實(shí)行規(guī)范化管理，嚴(yán)格杜絕“熱情過度”，從而避免對(duì)合作組織的拔苗助長和對(duì)其獨(dú)立性的侵犯。

3.2加大對(duì)合作組織的審查監(jiān)管力度

對(duì)合作組織的審查，重點(diǎn)要做好兩件事：一是對(duì)要登記為合作社的組織進(jìn)行嚴(yán)格審查，避免一些涉農(nóng)企業(yè)借假材料注冊(cè)為合作社套取國家財(cái)政扶持資金與相關(guān)優(yōu)惠政策，侵害真合作社利益。二是要嚴(yán)格入選示范合作社標(biāo)準(zhǔn)，提升示范績效。要選擇那些經(jīng)營規(guī)模大、服務(wù)能力強(qiáng)、質(zhì)量安全優(yōu)、民主管理好的合作社，將其建成示范合作社，使其成為率先引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，以引導(dǎo)和帶動(dòng)更多農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展。此外，還要加強(qiáng)對(duì)合作社的財(cái)政資金使用情況和日常經(jīng)營情況的監(jiān)管，以確保合作組織的良性運(yùn)行。

3.3持續(xù)進(jìn)行教育與培訓(xùn)工作

人才隊(duì)伍建設(shè)是確保合作組織發(fā)展壯大的關(guān)鍵，是合作組織制度有效供給的源泉。因此在當(dāng)前相關(guān)法律政策環(huán)境都較有利于合作組織發(fā)展的形勢(shì)下，政府要安排專門的財(cái)政資金，統(tǒng)籌規(guī)劃，一方面依托農(nóng)業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)培訓(xùn)合作社帶頭人、財(cái)會(huì)人員和基層輔導(dǎo)人員。另一方面要從長遠(yuǎn)考慮，依托有關(guān)院校建立合作社學(xué)院，開設(shè)合作組織專業(yè)，專門培養(yǎng)合作社經(jīng)營管理人才，和具有專業(yè)知識(shí)的指導(dǎo)人員隊(duì)伍，保證合作社工作指導(dǎo)水平的不斷提高。

3.4加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與信息服務(wù)力度

為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供所需的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施是政府的職責(zé)之一，針對(duì)我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為落后的現(xiàn)狀，一方面各級(jí)政府需加大對(duì)相關(guān)設(shè)施的財(cái)政投入力度，另一方面要充分利用和發(fā)揮市場的作用，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提供方式，從而大力改善農(nóng)村交通、電力、通訊、農(nóng)田水利等設(shè)施條件，為農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，政府還要加大對(duì)合作組織的信息服務(wù)力度：首先要逐步制定與實(shí)施信息服務(wù)規(guī)劃，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息體系建設(shè)；其次要建立一支從地方到中央的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料市場信息收集與發(fā)布系統(tǒng)，廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播和報(bào)紙等現(xiàn)代傳媒方式，進(jìn)行及時(shí)信息發(fā)布；除此之外，政府還應(yīng)定期組織諸如農(nóng)產(chǎn)品交易會(huì)、博覽會(huì)、技術(shù)下鄉(xiāng)等農(nóng)民易于接受的活動(dòng)，來幫助農(nóng)民專業(yè)合作組織及時(shí)獲得準(zhǔn)確、全面的市場信息。

3.5進(jìn)行流通業(yè)相關(guān)改革

農(nóng)產(chǎn)品銷售難一直是困擾合作組織發(fā)展的主要問題，而這同當(dāng)前的流通業(yè)狀況有很大關(guān)系。我們知道，我國農(nóng)民專業(yè)合作組織產(chǎn)生的直接動(dòng)因在于，將一家一戶的農(nóng)戶小生產(chǎn)同千變?nèi)f化的大市場對(duì)接起來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。而農(nóng)產(chǎn)品流通成本的高低，則直接影響著農(nóng)戶與市場的對(duì)接程度，一般而言兩者呈反向相關(guān)關(guān)系。而當(dāng)前，由于我國農(nóng)產(chǎn)品流通方面的稅收較重，再加上流通環(huán)節(jié)較多，使合作組織進(jìn)入諸如大型超市這樣的終極銷售市場的門檻過高，由此不僅導(dǎo)致了合作組織的產(chǎn)品銷售困難，更主要的是銷售價(jià)格無法得到有效提高，這在很大程度上打擊了農(nóng)民加入合作組織的積極性。

3.6 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

農(nóng)業(yè)是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，不僅有來自自然災(zāi)害的威脅，更有來自市場的巨大風(fēng)險(xiǎn)。作為提供公共產(chǎn)品的政府要努力為農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制：首先在應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)上，要把農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員納入農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的試點(diǎn)范圍，增強(qiáng)他們發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信心，為農(nóng)民增收系上“安全帶”。其次在應(yīng)對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)上，要制定市場準(zhǔn)入制度，并合理調(diào)控市場主體的服務(wù)行為。要注意發(fā)揮其他準(zhǔn)公共主體對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的服務(wù)與支持作用，以降低農(nóng)村市場的交易費(fèi)用與交易風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)民的組織化程度。