論科學發展觀指導下電力產業管理體系改革

徐德義 楊代華 吳振球

摘要：黨的十七大提出：深化壟斷行業改革，引入競爭機制，加強政府監管和社會監管。當前我國電力產業存在的壟斷勢力增強、銷售市場合謀、接入歧視以及經濟效率低下等問題，與我國電力產業縱向拆分的微觀市場結構，非中立性、多級多頭配置的管制權力以度經濟管制體系與運行機制有很大關聯，為了有效解決上述問題，必須科學設計電力市場，優化電力產業微觀市場結構；合理配置管制權力，避免出現接入數量與價格歧視；明確政府經濟管制權限，制定有效的電力交易規則等。

關鍵詞：電力產業；微觀市場結構；管制體系；接入歧視

中圖分類號：F402文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)24-0062-01

黨的十七大報告指出：要“深化壟斷行業改革，引入競爭機制，加強政府監管和社會監督。”我國電力工業起步于政府高度統一集中管理、國有電力企業壟斷經營的模式。從1985年起，經過電力投資體制改革、電力管制體制改革試點與探索、電力管制體制改革實施等三個階段的改革，我國電力產業的微觀市場結構、經濟管制體系與運行機制發生了廣泛而深刻的變革。23年艱難的持續改革，在取得大量成績，積累產業重組、重構經濟管制權力與體系機制_的同時，仍然存在壟斷勢力增強、銷售市場合謀、接人歧視等問題。

1當前我國電力產業微觀市場結構、經濟管制體系與機制的特征

電力產業是國民經濟的基礎性產業，地位和作用極其重要。為了提高電力產業的經濟效率，滿足經濟高速發展導致的電力急劇增長需求，國家對電力產業進行了三次大的體制改革。經過這三次大的改革，我國電力產業的微觀市結構、經濟管制體系與運行機制呈現出新的面貌與特征。

(1)縱向拆分的微觀市場結構。一般而言，電力產業的運營過程由發電、輸電、配電、售電四個環節組成。2002年10月。國家電力體制改革正式啟動并實施。在發電環節，存在三類企業：獨立發電企業(華能、大唐、國電、華電、中電)、其它中央電力企業、地方投資電力企業。在輸電環節，有國家電網公司、南方電網公司。在配售環節，有各省(市、自治區)電力公司。其中，地方投資電力企業。部分是地方政府投資興辦的企業，部分是各省(市、自治區)電力公司投資興辦的企業。在輸配售環節，由于歷史、管制方面的原因，形成了具有壟斷性質的完全縱向一體化結構。

(2)經濟管制權力的非中立性、多級多頭配置。在電力產業，需要對上網電量、上網價格進行管制，然而上網數量權、定價權、運營權并非由一個統一的中立機構——電力監管委員會來行使，而是由多個利益關聯機構來行使。這是由以下原因造成的：一是電力產業的物理特性要求由下游(售電環節)向上游(生產環節)發出生產指令，所以一定的上網數量權、運營權必須由網絡運營商來掌握。二是由于沒有一個獨立的電力系統調度中心，上網電價仍然采取個別成本核準生成機制，地方政府的物價管理部門和地方電力公司都有一定的決策權。三是“省為實體”的體制改革，使電力產業并未脫離地方政府的干預，相反借助產權和部分人事安排的權力，對電力產業的投資、生產和市場交易進行著全方位的行政性管理。在上述三個方面原因的綜合作用下，導致不同投資主體興辦的電力企業無法展開有效競爭，存在著銷售市場合謀、接人數量與價格歧視等問題。

2我國電力產業微觀市場結構、經濟管制體系與機制存在的問題

(1)微觀市場結構存在部分一體化壟斷問題，造成經濟效率低下。電力產業的經濟效率取決于電力市場的微觀結構。高效率的電力市場結構如紐伯里(2002)所言：“自由化和競爭性的電力供應產業必須有一個市場，電力企業可以在市場上售電。消費者和交易商可以從市場上購電，輸電和配電系統則作為公共運營商，電力生產可以自由進入，最終消費者可以自由選擇供應商簽訂供電合同。”也就是說，具有巨大網絡經濟性的輸電和配電系統的利益中立性是保證電力產業經濟效率的關鍵所在。然而，我國當前電力產業輸配售環節，的縱向一體化壟斷以及壟斷者舉辦發電企業，極大地破壞了網絡運營商的利益中立性。據吳振球(2006)研究，我國電力產業的經濟效率是較為低下的。

(2)電力調度權與運營權配置不當。造成接人數量與接入價格歧視。我國當前將部分電力調度權與運營權配置給輸配售縱向一體化壟斷者。該壟斷者借助這一隱性的、難以被政府經濟管制者察覺的權力，對獨立發電企業實施了接人數量歧視與價格歧視。據白讓讓(2008)研究，上網電價和電量在目前管制體系下，存在著多樣化和不規范的特點，包括國家批準價、競價電價、聯運電價和市場開拓電價等多種形式，相應地，這些計價方式存在著不同類型的上網電量。2003年，華能、大唐、國電、華電、中電五大獨立發電企業的上網價格僅相當于地方投資企業的82.45％。2005年，雖然經過國家連續兩年的電價整頓，但五大獨立發電企業的計劃外電價仍比地方投資企業低10％以上。2005年國家大幅度提高上網電價后。省級電力公司計劃外電量的增加幅度比五大獨立發電企業至少高出50％。

C3)電力市場分割，難以發揮規模經濟效應，一般而，言，五大獨立發電企業和其它中央發電企業的產能較大，但是由于電力市場分割和接人數量歧視，往往難以發揮其生產上的規模經濟效應，降低平均生產成本。

3進一步深化電力產業微觀市場結構、經濟管制體系與機制改革的建議

(1)科學設計電力市場，優化電力產業微觀市場結構。電力產業微觀市場結構，是有效進行經濟管制、提高電力產業經濟效率的前提。應該繼續延續并深化“廠網分開、產權重組”改革，有序實施輸配環節與售電環節的分離。從市場結構和產權結構兩個方面降低市場壟斷力。即發電環節、售電環節兩端放開，實施開放式、競爭性經營，輸配環節由獨立的、公共的網絡運營商經營。

(2)合理配置管制權力，避免出現接人數量與價格歧視。按照“政企分開”的原則，經濟管制權力只應該賦予給政府。但由于接人電網的特殊性。輸配環節的公共運營商實際上擁有電力調度與運營權；等同于擁有一定的管制權。為了防止公共運營商與發電企業、售電企業有經濟利益關聯，必須將他們之間原有的產權關系分離開來，實行產權重組，切斷利益鏈條。分離后的公共運營商與發電企業、售電企業必須是完全獨立的，沒有任何利益關系。這樣，公共運營商才能心無旁鶩地為公共利益服務，從而避免出現接人數量與價格歧視，為自由、公平的競爭創造有利條件。

(3)明確政府經濟管制權限，制定有效的電力交易規則。必須以法律、法規的形式，明確政府經濟管制部門管制電力產業的權限。政府經濟管制部門對于電力產業，發電環節實行完全放開，自由競爭的體制，售電環節實行有限放開、有限競爭的體制。輸配環節維持國家電網公司、南方電網公司兩網并存，各自壟斷經營一定區域，進行間接競爭的現有公共運營商格局。包括上網電力數量、上網電價、上網質量等在內的管制權力分別由國家經濟管制部門、公共運營商共同行使，以國家經濟管制部門為主，國家經濟管制部門必須借鑒世界上電力管制的先進經驗與管理手段，并結合我國實際情況，制定出切實可行的電力交易規則：公共運營商必須從產權上、人事權上切斷與發電環節、售電環節一切企業的聯系；上網電力數量、上網電價、上網電力質量完全由中央管制部門決定，地方政府、地方物價部門不得參與、干預，只需接受中央管制部門的安排l發電企業競價上網，售電企業實行投標競爭，最有效率的售電企業被允許經營售電，公共運營商向售電企業，售電企業向消費者、產業用戶出售的電價以聽證會等民主形式確定。