個稅改革要兼顧公平與效率

陳　憲

常常有人與我談到:中國是富人的天堂。何以見得?回答幾乎一致:中國可以大把掙錢,卻不要相應(yīng)納稅。坊間還一直有著“隱形富豪”比福布斯榜上富豪更加富有的傳說。對于一些地方官員的收入和財產(chǎn),老百姓將其比作“歌德巴赫猜想”,因為官員收入花樣太多,最近媒體揭露的某地官員公車改革后的交通補(bǔ)貼,此一項就接近工資收入,難怪人們還會進(jìn)一步想象和推算。

日前,財政部網(wǎng)站發(fā)布了《我國個人所得稅基本情況》(以下簡稱報告),由此再度引發(fā)對個稅、尤其是富人個稅改革的熱議。筆者認(rèn)為,建立收入財產(chǎn)申報制度已經(jīng)是一件刻不容緩的事情。理由如下:

首先,征收個人所得稅的首要原則是什么?個人所得稅是在收入分配的最終環(huán)節(jié)——個人所得環(huán)節(jié)征收的稅種,屬于直接稅,最能體現(xiàn)稅收普遍、公平的原則。個稅除了普遍原則和公平原則外,其首要原則是能力原則,即在能者多勞、多勞多得的基礎(chǔ)上,引申出多得則多交稅的原則。基于能力原則,就應(yīng)當(dāng)設(shè)定與一定時期基本生活成本相適應(yīng)的個稅起征點,以及主要針對低收入和中低收入人群的抵扣項目。

報告認(rèn)為,“個人所得稅是調(diào)節(jié)收入分配的主要稅種,征收的收入主要用于補(bǔ)助弱勢群體等,如果扣除額提高過多,高收入者交稅大量減少,國家財政收入也就減少,國家對低收入群體的補(bǔ)貼以及社保、教育、醫(yī)療等支出也都會受影響。”這種可能性不能說不存在,但是,扣除額的多少首先因扣除項目而定,如果扣除項目有利于富人和中高收入者,就會出現(xiàn)高收入者交稅大量減少;如果扣除項目有利于窮人和中低收入者,就不會出現(xiàn)這種情況。所謂“費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高后,困難群體和低收入者不僅不能得益,反而成為利益受到影響的主要群體”的一個重要原因,是因為扣除標(biāo)準(zhǔn)提高后,政府增加的稅收收入,在目前的支出結(jié)構(gòu)和支出效率的框架中,不能使困難群體和低收入者更多地得益。這是當(dāng)前深化政府改革,建設(shè)服務(wù)型政府所要解決的問題。

其次,報告中提到,“個人所得稅一般采用累進(jìn)稅率,體現(xiàn)對高收入者多征稅,對低收入者少征稅,從而達(dá)到公平收入分配的目的。在西方發(fā)達(dá)國家,個人所得稅是最重要的主體稅種之一,發(fā)揮著聚集國家財政收入、公平收入分配的重要功能。”事實上,我們都很清楚,盡管個稅有著公平收入分配的重要功能,但它并不是也不可能是公平收入分配的首要手段。如果主要利用個人所得稅的制度安排,達(dá)到理想的公平收入分配的狀態(tài),那么,這個社會的效率就會受到極大的影響。因此,個稅制度總是要在兼顧公平和效率中作出選擇,不可能某一個為先。

我認(rèn)為,公平收入分配的第一道防線還是要堅守機(jī)會公平。我們對機(jī)會公平的認(rèn)識并非靜止,也經(jīng)歷了一個深化的過程。早期的機(jī)會公平主要指市場競爭環(huán)境的公平,即較少的管制、審批和特權(quán),人們可以在一個公平、公開和公正的市場上,憑借自己的能力,或創(chuàng)業(yè),或就業(yè),抑或投資,獲得與自己能力相適應(yīng)的結(jié)果。現(xiàn)在,人們對機(jī)會公平的認(rèn)識,主要集中到教育公平,尤其是義務(wù)教育的公平。10多年前,兩位美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家對此作出的實證研究,強(qiáng)有力地支持了這一觀點。顯然,教育公平,就能在最大限度上實現(xiàn)能力公平。這是公平收入分配的必要且充分條件。個稅制度200多年來的歷史證明,對收入公平的適度調(diào)節(jié),只能是對機(jī)會公平的補(bǔ)充,而不可能是相反。

再次,個人所得稅制度發(fā)揮作用的前提和配套條件是什么?報告指出,“在現(xiàn)代稅制體系中,對個人收入起調(diào)節(jié)作用的稅種主要有個人所得稅、消費(fèi)稅、財產(chǎn)稅以及遺產(chǎn)與贈與稅等。”這里就有一個條件,那就是,在對流量(收入)征稅時,還要對存量(財產(chǎn))征稅。存量不僅會產(chǎn)生流量,而且自身會不斷增值。因此,在對收入征稅的同時,還必須對財產(chǎn)征稅。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明,對財產(chǎn)征稅有著比對收入征稅更大的調(diào)節(jié)社會公平的作用。第二個條件是,建立個人(家庭)收入財產(chǎn)申報制度。在收入財產(chǎn)申報制度不存在、不健全的情況下,個稅征稅就會遭遇現(xiàn)在的困境——收入不高的工薪階層竟然成為個稅的納稅主體,這和其他國家“富人是個稅納稅主體”,有著很大的不同。

為什么當(dāng)下有不少人執(zhí)意抱定“富人沒有足額納稅”的看法?我想,客觀上無非存在三種情況,其一,公然偷漏稅;其二,利用制度缺失或制度漏洞打“擦邊球”;其三,現(xiàn)行稅制的減免和抵扣更有利于富人。公然偷漏稅,需要加強(qiáng)依法治稅,這一點我們要向美國等發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)。現(xiàn)行稅制的減免和抵扣更有利于富人,與改革開放初期資本特別短缺有關(guān),我們制定了一些對資本投資優(yōu)惠的政策,現(xiàn)在到了清理、中止這些政策的時候了。最為困難的是,解決利用制度缺失和制度漏洞的問題,譬如沒有收入財產(chǎn)申報制度。個稅要產(chǎn)生公平收入分配的功能,首先必須做到納稅人的稅負(fù)公平。要真正做到稅負(fù)公平,我們的社會還有很長的路要走。(作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授)