新“圈錢運動”：財政擴張面臨節點

甄靜慧

在上半年信貸規模已經突破7萬億的情況下，政府總動員式的財政保衛戰正如火如荼開展，縱使保持積極的財政政策和寬松貨幣政策的基本口徑不變，宏觀經濟工作重點亦應微調，否則，民力多不堪承受之重。

對于中國財政來說，2009年是特殊的一年，中央和地方各級政府都無可避免地陷入了財政高度壓力的陰影之中。政府官員談“錢”色變，要么諱莫如深，要么一肚苦水。

一位任職于地方財政局的公務員向記者戲謔：“今年政府和財政部門內部全民皆兵，大家的首要任務就是找錢和省錢。”

盡管“隔三岔五就加班、天天要往企業跑”的狀態，已經成為今年很多稅收征管人員的工作常態，但談到增收任務，他們還是一臉無奈。“從上半年的情況來看，全年稅收增長保8對我們來說幾乎是不可能完成的任務。”東莞的一位地稅征管人員匆匆忙忙向記者表態，說完這句話后，他又忙著下企業催收稅款去了。

一方面，是增收任務的重壓，而另一方面，政府內部勒緊褲腰帶過日子的狀態也使大家已經非常敏感的神經進一步繃緊。

“原定的出國學習、集體活動等全部都取消了。”“油費預算大幅壓縮，申請使用公車越來越難了。”“連日常的文具使用也要省。”“還沒下班就關閉空調。”“走廊不許開燈。”每一個政府部門都可以隨口列舉出一系列令他們難以適應的調整。

然而不適應也沒辦法，每一個人心里都清楚，只要財政狀況一天不改善，這種高度緊張的狀態就得一直繼續下去。

“不可能完成的任務”

財政部部長謝旭人6月24日在十一屆全國人大常委會第九次會議上的講話，顯示了中國目前面臨的財政壓力狀況。

在中國2009年財政預算中。財政收入66000多億元，增長8％；而赤字規模為9500億元，創歷史新高。但從財政收支實際運行來看，形勢比預想更為嚴峻。

1－5月，全國財政支出達22496.98億元，比去年同期增加4887.17億元，增長27.8％；但全國財政收入僅27108.67億元，比去年同期減少1955.7億元，下降6-7％，形成了增支減收并行的財政收支格局。

更重要的是，從目前的形勢看來，這一格局在下半年較難得到扭轉。一方面，截至5月25日，上半年已累計安排下達中央政府投資預算5553億元，占總規模的61.2％，投資預算半年內已下達過半，意味著隨著預算批復后項目支出執行進度加快，后期財政支出額可能還會大幅增加，超過預期。

而另一方面，財政收入下滑的嚴峻程度更遠遠超出了預想范圍，預算規定的財政收入增長速度不僅沒有完成，反而出現負增長。

針對這一情況，中央財經大學稅務學院副院長劉桓表示，財政的最大壓力在于，刺激經濟所需的增支和結構性減稅、經濟下滑造成財政減收都是剛性的。

從財政支出結構來看，首先是4萬億刺激經濟的投資方案中，中央今年需要拿出11800億，這筆支出非常大；還要在兩三年時間內啟動全民醫療衛生條件改善，一年要拿出3000-4000億。和往年相比，財政的剛性支出大了很多。

而財政減收同樣受制于眾多不可控因素。一是2008年稅收增長速度太快，去年上半年全國稅收總收入完成31425.75億元，同比增長33.5％，要在這樣一個高基點上進一步實現增長，壓力本來就比較大。

加上受國際金融危機影響，外貿出口總額急劇下降，大批企業倒閉，尚存活的企業利潤也大幅縮水，相關主體稅種稅基縮減嚴重。與此同時，政府為了保住企業，增加其活力，逐步推行結構性減稅政策：企業所得稅、增值稅收入銳減，出口退稅率大幅上調……

可以說，讓企業松一口氣的代價，則是財政收入的雪上加霜。

“老實說，保8對我們來說是可望不可及的。”以外向型經濟為主的珠三角地區，在金融危機影響下的財政減收令當地稅務部門束手無策。當地稅務系統人士透露，東莞不少鎮區上半年的稅收與去年同比下降了10％以上，縱然嚴加征管并強力要求企業自查補稅，也未能止住下滑的頹勢。“我們內部定下的全年稅收增長目標并不是預算提出的8％，而是2％。但這也只是目標，不一定能夠實現。”

很顯然，假如下半年預期外的增支和減收的情況不能得到控制，不排除會出現外界一直擔心的財政赤字進一步擴大的狀況。

新稅種不開征?

面對高壓，財政部的每一個人都沒有閑著。據說部里這幾個月也是經常加班，目的只有一個，就是研究如何在財政減收、結構性減稅的基礎上，適當挖掘潛力，增加財政收人。

6月20日，財政部和國家稅務總局決定調整煙產品消費稅，政策調整后，甲類香煙的消費稅從價稅率由原來的45％調整至56％，乙類香煙由30％調整至36％，雪茄煙由25％調整至36％。與此同時，卷煙批發環節上更加征了一道從價稅，稅率為5％。

顯然，解決財政困難最直觀的方式莫過于開征新稅種，以及提高現有稅種的稅率。

對于政策調整的原因，財政部、國家稅務總局在文件中并不諱言，在完善煙產品消費稅的目的基礎上，也是“為了適當增加財政收入”。

“所謂煙酒不分家。煙草的消費稅既已提高，那么是不是意味著離提高白酒消費稅也不遠了?”一位不愿透露姓名的酒企負責人不無憂心地說。今年年初，國家稅務局已就消費稅調整的方案征詢過各大白酒企業的意見，雖然意思是加大對白酒企業的稅收監管，但不管是直接提高消費稅，還是提出新的征管規范，都一定會造成企業實際稅負的增加。

無疑，當一切跡象顯示消費稅和資源稅為重點的結構增收性稅收政策調整序幕即將拉開的同時。加重稅賦的陰云就籠罩在眾多相關企業的頭頂上。“碳稅會馬上開征嗎?”“物業稅將在哪個城市試點?”他們憂心忡忡——“這個時候加稅，不是讓我們雪上加霜嗎?”

這對財政來說，確實也是一個尷尬的矛盾。

“財政要增收，但是也不能過分剝奪企業，我們現在首要是保證企業的生存，如果把企業整死了，就得不償失了。現在經濟雖然有穩定的態勢，但今年到底能不能見底還很難說。所以，結構性減稅的總方針還是不能變。”劉桓說。

在他看來，財政壓力非但不會催生大量新稅種的匆忙出臺，反而可能延緩成熟稅種的出臺時機。“一個新稅種的開征是需要通過長期的研究和醞釀的，不可能因為一時的財政壓力就匆忙出臺。比如現在大家熱議的碳稅，就涉及很多行業的專業知識，不是財政部門能夠解決的，需要與能源局等各部門通力合作、研究。碳稅和物業稅其實都已經討論了好幾年了，只是恰好在這個時機成熟，可以推出。但是在這個敏感的時刻，大家肯定會想，是不是國家為了財政增收。故意在這個時候推出新稅種，增加產業的負擔呢?這種情況不能不考慮。所以我覺得要在今年開征碳稅和物業稅，阻力會很大，基本不太

可能。”

概而言之，在保持結構性減稅的大方向前提下，煙酒消費稅只是一個小范圍調整，新稅種開征、財政大幅增收的空間不會太大。

兩難的從嚴征管

“如果不能增加新稅種，那我們可以做的事情就只有加強征管和稽查力度，在減稅的總方針不變的前提下應收盡收了。”廣州市國稅局的稽查人員林小姐有點無奈地說。

其實，每當稅局有可能完成不了當年增收任務時，就會采取加大稽查力度的方式進行補救增收，這絕不是什么新招，只能說是常規的做法。

“眾所周知，中國的稅收漏洞空間很大，個人所得稅能征到一半就不錯了，企業所得稅雖然有各種征收管理辦法，但管理不到位的時候逃稅大概能逃掉1／4。對于這些漏洞，在財政收入情況好的時候，稅務部門并不是太重視，但一旦情況發生逆轉，嚴格執法起來，稽查力度可以很大，增收的空間也是很大的。”

然而，就是這種企業和稅務部門都心照不宣的常規做法，如今卻遭遇了新的尷尬。

“最近幾個月我們征管和稽查的任務都重了很多，經常要向資金周轉困難的企業催收稅款，或是要求企業自查、補繳以往的欠稅。”就在接受記者采訪前不久，林小姐和其他稽查人員到一家規模較大的企業進行稽查時，就查出了數十萬的欠稅。

但是，催告幾次之后，企業依然遲遲未能補繳稅款。最后，企業負責人對林小姐說：“企業的經營本身已經陷入困境，稅局還在這個時候進行稽查催繳，分明就是雪上加霜。我們現在沒有錢，如果非要馬上補繳的話，就只能變賣資產、遣散工人了。”

“企業這么一表態，政府馬上就急了。在一次工作會議上，區政府就跟我們說，能不能對企業手下留情。”林小姐說，稅局要通過稽查進行增收，一般都會查大企業，因為企業規模大，補繳的稅款也相對較多，不像小企業查起來費時費力，成效也低。

但是大企業往往員工數量眾多，在當地承擔的社會經濟作用也較大。如果一個大企業真的因為無力補繳稅款而倒閉了當地不但損失了一個重要稅源，而且政府還要面臨大量員工失業的善后工作，搞不好還要替卷逃的企業墊付工人工資，這是他們最不樂見的后果。

“很多時候，政府一邊催請我們加大稽查力度，盡快實現增收，一邊又希望我們拿捏好分寸，不要對企業趕盡殺絕。”然而，在金融危機下，稅務人員并不知道每一個企業的資金鏈到底有多脆弱，能夠承受得起多大的風吹草動。從嚴征管，企業困難怎么解決；不嚴格執法，逃稅問題泛濫，財政收入無法達到預期目標又怎么辦?林小姐感覺自己總是深陷在兩難之中。

非稅收入正規化提速

“其實，政府和稅局是坐在同一條船上的，同樣擔心增收壓力，也同樣擔心流失稅源。”廣州市越秀區政府的陳先生表示，“最近我們一直積極尋找其他增收的途徑。”

陳先生說的其他途徑。指的是非稅收入。中央財經大學公共與管理學院院長馬海濤曾估算，2006年全國非稅收入至少有2萬億；而中央黨校研究室副主任周天勇則估計2007年非稅收入達到8.7萬億，超過當年財政收入3億多。

學者普遍認為，近年中國的非稅收入規模至少相當于當年的財政收入。也就是說，如果這部分收入全部納入預算管理，每年可以為財政增加大筆收入。然而，雖然這些年財政部一直以來試圖對這筆天量資金實施有效的監管，2004年更專門出臺了《關于加強政府非稅收入管理的通知》，但始終成效不著。

地方政府不重視，相關收費部門私自列項征收及截流情況嚴重，大量財政性非稅收入游離在財政管理之外……這個一直突破不了的瓶頸在2009年有了戲劇性的轉變。財政部2009年的重要一項工作就是為非稅收入立規，并爭取盡快把非稅收入納入預算內管理。

《關于加強政府非稅收入管理的通知》界定了非稅收入的范圍，包括行政事業性收費、政府性基金、土地拍賣收入、國有資產和國有資源收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。

陳先生表示，屬于區政府管轄范疇的非稅收入，只有部分罰沒收入及國有資產和國有資源收益。“首先狠抓的是違章建筑罰款。”其實，所有的罰款收入數額都很零碎，占財政整體比例也不大，引用政府內部人士的話，當稅收好的時候，誰有空去管那些雞毛蒜皮的事情?城管部門罰多少，開多少單，上繳財政多少，政府一直不太重視。但今年情況卻發生了逆轉，陳先生與城管部門溝通的頻率也頻繁起來。“雖然比重不大，但收入比例增加得很快。”

閑置國有資產的盤活也成了地方政府增收的有力武器。“很多國有企業的閑置資產已經丟置好些年了，一直沒有人理會，不但產生不了價值，還占用倉儲空間。我們督促企業把閑置不用的資產出租盤活，也為財政增加了一個收入來源。”

雖然如今非稅收入占財政收入比例還遠遠未能達到預期，但增長勢頭十足。2009年上半年。廣州市荔灣區非稅收入同比增長了30％-40％。

事實上，5月份全國財政收入實現了久違的4.8％正增長背后，稅收數字仍然同比下降3.1％，應歸功于激增130％的非稅收入。

“今年的財政高壓，無疑促使了一直未能納入規范管理的非稅收入管理快速走向正規化。”財政部財科所副所長劉尚希如是說。

財政擴張或應放緩

在中央至地方各級政府大力促進財政增收和節流的努力下，財政赤字是否能止于預算范圍之內?對此，專家認為還要看下一步的財政支出力度有多大。

外界有一種說法，指包括十大產業振興規劃在內，目前國家已經出臺的刺激政策所需金額其實已經遠超4萬億。原定的4萬億刺激方案夠不夠，取決于未來經濟走勢的變化，假如經濟未能達到復蘇預期，政府應繼續擴大投入。

“我覺得這種觀點值得商榷。我們不能過分相信財政的能力，也不能過分相信政府干預措施就一，定會取得好的成效。”劉尚希說，“現在財政應該采取一種謹慎的政策。就目前來看，更重要的是要把目前的措施實施好，使其發揮出最大的效益，而沒必要再進一步加大投資。”

在適時打住政府投資步伐的同時，劉尚希更進一步認為，在經濟已經企穩回升之后，結構性減稅政策也不再需要繼續擴大下去。

據了解，就近日剛剛實行的再次上調出口退稅新政，在財政部內部也一直持審慎態度，雖然這兩年出口退稅率的幾次上調的確使企業減輕了很多負擔，但是同時也使貿易摩擦不斷增加，并帶來了巨額財政壓力。很多專家認為。經濟下滑止住之后，出口退稅的提高步伐也可以就此打住。

其實，無論是開源還是節流，財政步步為營，目標就是為了把赤字控制在年初預算的9500億左右。由于這些年財政收入增長理想，每年都在陸續減少赤字，國債余額占GDP比重僅在20％左右，只要財政赤字占GDP的比重預計還是控制在3％之內，則是我國綜合國力可以承受的，總體上也比較安全，原則上只要通過再增發國債就可以彌補赤字。

但是，當中也并非全無憂慮。劉桓對記者表示：“從今年發債的情況來看，我個人覺得不是太理想。一般來說，國債的利息應該高于中國銀行儲蓄存款利息，但目前銀行儲蓄年息是2.5％，地方債券的利息卻不到2％。承銷商拿在手中，發行是成功，百姓不買。就會形成誰承銷誰就承接資產的后果。這樣下去的話，承銷機構的積極性就會下降，繼續發債可能會有點困難。”

而一旦發債不能成功，最糟糕的情況就是被迫發鈔，引起滯脹。

雖然目前也沒有太多跡象顯示國債可能發不出去，“但我覺得在增收節支之余，還必須提高國債利息，使其高于銀行儲蓄利息，才能真正確保財政的安全。”

在金融危機下，稅務人員并不知道每一個企業的資金鏈到底有多脆弱，能夠承受得起多大的風吹草動。從嚴征管，企業困難怎么解決；不嚴格執法，逃稅問題泛濫，財政收入無法達到預期目標又怎么辦?