國家保密局的“內(nèi)部秘密”

趙 蕾 蘇永通

專家們建議及時(shí)清理滯后于現(xiàn)實(shí)的保密事項(xiàng)，將多數(shù)還屬于“內(nèi)部秘密”的內(nèi)部規(guī)定公開化、法律化，這樣既有利于增加人民的保密意識與能力，也防范誤入“雷區(qū)”的危險(xiǎn)。

更嚴(yán)苛的泄密責(zé)任

正在向全民征求意見的《保守國家秘密法》(以下簡稱“保密法”)修訂草案加強(qiáng)了對國家秘密的嚴(yán)防死守。

超過一半的修改內(nèi)容圍繞如何加強(qiáng)保密。

現(xiàn)行保密法規(guī)定，不準(zhǔn)在私人交往和通信中“泄露”國家秘密。修訂草案改為：禁止在私人交往和通信中“涉及”國家秘密。

草案還對互聯(lián)網(wǎng)和電信運(yùn)營商、服務(wù)商規(guī)定特別義務(wù)：上述機(jī)構(gòu)如發(fā)現(xiàn)公共信息網(wǎng)絡(luò)所傳輸?shù)男畔⑸婕靶孤秶颐孛艿模瑧?yīng)當(dāng)向有關(guān)部門報(bào)告，并根據(jù)有關(guān)部門要求，刪除泄露國家秘密的信息。

同時(shí)新增多款保密管理和泄密責(zé)任的規(guī)定。比如，任何組織和個(gè)人不得將涉密計(jì)算機(jī)接入互聯(lián)網(wǎng)，在未采取保密措施的有線和無線通信、互聯(lián)網(wǎng)及其他公共信息網(wǎng)絡(luò)中傳遞國家秘密的，依法處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，等等。

有中央機(jī)關(guān)工作人員對這條格外敏感。他說，中央國家機(jī)關(guān)只有副部級以上干部辦公室有保密機(jī)，部長級家里才有紅機(jī)，如果在外地出差，有涉密急事要用電話聯(lián)系，用不到紅機(jī)只好用手機(jī)講，若真追究法律責(zé)任，也不好辦。另一位中央部委工作人員稱，若按此規(guī)定，自己可能已被抓進(jìn)去幾十次了。

6月22日全國人大常委會(huì)第一次審議(以下簡稱“一審”)該草案時(shí)，有委員指出，除了泄密責(zé)任，防止濫用保密權(quán)也應(yīng)被同等強(qiáng)調(diào)。過失定密無責(zé)，使許多人寧可多定密以避風(fēng)險(xiǎn)，大大增加了國家秘密的數(shù)量。中國人民大學(xué)教授楊建順認(rèn)為，草案對信息公開利用規(guī)定不夠，對真正的國家秘密的保護(hù)措施也不夠。

不同聲音將促使該法進(jìn)一步完善。7月20日前，社科院、主要法學(xué)院校的專家建議將上交；截至7月31日，社會(huì)各界人士可就保密法修改向全國人大提意見。

國家秘密范圍未見縮小

國家保密局在修法說明中提及，縮小國家秘密范圍是修改方向之一，但目前對于國家秘密，草案仍維持20年來一直備受批評的籠統(tǒng)定義和寬泛列舉。

國家秘密誰來認(rèn)定?不服認(rèn)定怎么辦?長時(shí)間不解密怎么辦?這些問題，草案均沒給出答案。這些恰是去年5月1日《政府信息公開條例》(以下簡稱“條例”)正式實(shí)施后，亟待保密法作出配合修改的核心內(nèi)容。條例實(shí)施后，“國家秘密”成為很多部門拒絕公開信息的重要理由。

現(xiàn)行保密法規(guī)定：“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)。”而框定秘密范圍的七條事項(xiàng)，包括國家重大決策、國防、外交、國民經(jīng)濟(jì)、科技和國家安全，最后一條“其他國家秘密事項(xiàng)”，可涵蓋各個(gè)領(lǐng)域。楊建順等人認(rèn)為，“利益”的解釋易被擴(kuò)大。

國家保密局專門為委員們準(zhǔn)備了美俄保密制度的資料。奠定現(xiàn)行美國聯(lián)邦保密制度基礎(chǔ)的克林頓總統(tǒng)12958號命令，即《保密的國家安全信息》，將國家安全明確定義為“美國的國家防御和外交關(guān)系”，框定的八類保密信息均限于國防、外交和安全領(lǐng)域。

此外，美俄制度均列舉了不能保密的信息。北大教授姜明安建議立法機(jī)構(gòu)可借鑒，在秘密范圍難以具體確定情況下，列舉財(cái)政預(yù)算等與公眾利益密切相關(guān)的應(yīng)公開信息。

縮小國家秘密的另一個(gè)方面是明確定密責(zé)任。一審中最受委員關(guān)注的是定密責(zé)任人制度，僅強(qiáng)調(diào)人員責(zé)任，縣級以上機(jī)關(guān)單位享受定密權(quán)的規(guī)定未變。這與一些學(xué)者建議參照的美國“定密官”制度相去甚遠(yuǎn)。美國聯(lián)邦政府原始定密官僅四千多人，須經(jīng)總統(tǒng)行政命令或特別授權(quán)才有定密資格。鑒于此，有委員建議提高定密層級，主要集中在中央機(jī)關(guān)層次，而且要集中在重點(diǎn)的單位，對隨意定密追究法律責(zé)任。

越開放越要保密

什么原因促使草案更加傾向保密?一位剛接受過保密教育的國家部委人士說，這和當(dāng)前官方強(qiáng)調(diào)的保密形勢有關(guān)。“這邊總理剛拍板，那邊國際金價(jià)就有反應(yīng)。”這些情況，勢必在保密法修訂草案中有所反映，使原本以保密為己任的保密法更加堅(jiān)守本職。在此次官方透露的修法指導(dǎo)原則中，國家利益至上位居首位，政務(wù)公開排在其后。

保密和公開兩種價(jià)值的角力，貫穿修法13年。1996年4月起修法啟動(dòng)，國家保密局人士找到中國社會(huì)科學(xué)院的周漢華，請他作為專家參與。在周看來，當(dāng)時(shí)保密局領(lǐng)導(dǎo)對‘公開搞好了，保密就好搞了”的觀念非常明確。

接下來的兩三年里，國家保密局人員密集赴歐美國家考察，開始反思中國過度保密、密與非密界限不分明的問題。

一位了解當(dāng)時(shí)修法動(dòng)態(tài)的學(xué)者透露，保密局修法的意愿非常強(qiáng)烈，和其時(shí)中國正為人世沖刺有關(guān)。在WTO的透明度原則之下，電子政務(wù)、政府上網(wǎng)工程等舉措強(qiáng)力推出。2003年、2004年，廣州市、上海市政府信息公開規(guī)定相繼出臺。

2003年的SARS疫情，官方與民眾共同經(jīng)歷信息公開理念的洗禮。那年和2006年，國家保密局組織了兩次意見征詢。參加2006年會(huì)議的北大教授姜明安說，那次會(huì)議更多認(rèn)為保密法修改目的是既加強(qiáng)保密，又限制保密范圍，以促進(jìn)信息公開。形勢在這兩年發(fā)生了變化。去年，內(nèi)司委針對保密法的修改調(diào)研恰好是在信息公開條例實(shí)施之初，同時(shí)也趕上保密局在中央機(jī)關(guān)中的計(jì)算機(jī)和移動(dòng)儲存介質(zhì)大檢查。某些部委連續(xù)發(fā)生的幾起重大泄密事件，驚動(dòng)高層。

據(jù)國家保密局官方雜志《保密工作》相關(guān)文章披露，國家保密局發(fā)現(xiàn)，不少機(jī)關(guān)在公開信息的同時(shí)，泄露了大量國家秘密，政府網(wǎng)站或成為新的泄密源。“越開放，越要保密。”一審時(shí)，有委員如是說。這也是此次修法最重要的背景。

保密法也要管公開

由于信息公開與保密二者之間“此消彼長”的特殊關(guān)系，國外一般將保密立法與公開立法結(jié)合起來通盤考慮，比如上述美國《保密的國家安全信息》規(guī)定了三類禁止保密情況。而中國的保密和公開是分開立法，所以，保密法更加注重保密在情理之中——一位保密系統(tǒng)人士如此解釋。

提交一審前的最后一次座談會(huì)由中國法學(xué)會(huì)信息法學(xué)研究會(huì)組織。該會(huì)實(shí)際上由國家保密局負(fù)責(zé)日常運(yùn)行。與會(huì)者稱，會(huì)上，有個(gè)別專家說：“保密法是規(guī)定保密制度的，應(yīng)以保密為原則，公開為例外!”多數(shù)專家表示反對。

還有專家建議改“保守國家秘密法”為“國家秘密法”，以利于涵蓋整個(gè)立法，包括公開的內(nèi)容。

尷尬的是，政府信息公開條例屬于行政法規(guī)，其位階低于保密法，依立法一般規(guī)律，本應(yīng)按信息公開精神先修改保密法，再制定公開條例，然而由于種種因素，最終在保密法尚未修改的前提下就頒布實(shí)施了公開條例。

特別是定密環(huán)節(jié)，實(shí)際上國家保密局也將此定為解決公開與保密矛盾的突破口。保密局法規(guī)室為《人民日報(bào)》撰寫的文章認(rèn)為，定密是一項(xiàng)源頭性工作，只有定密準(zhǔn)確，才能既保障國家信息安全，又促進(jìn)政府信息公開和信息資源合理利用。

曾任最高法院副院長的姜興長委員，建議增加行政復(fù)議和行政訴訟的渠道。據(jù)了解，救濟(jì)程序或會(huì)寫入二審的草案中，制定國家信息公開法也在立法機(jī)關(guān)的考慮范圍內(nèi)。